[內(nèi)容提要]“保障宅基地用益物權(quán)”，推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)卻面臨制度、市場、權(quán)利、利用、管理和遺留風(fēng)險等困境。究其原因，相關(guān)法律規(guī)定滯后，圍繞宅基地公有私有認(rèn)識混亂和爭議，流轉(zhuǎn)配套機制不健全，農(nóng)村宅基地資本化的熱盼遭受冷遇，宅基地制度變革中利益博弈與再分配不公等，存在城鄉(xiāng)二元分割是產(chǎn)生農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)困境的癥結(jié)。所以，深化農(nóng)村宅基地制度改革，設(shè)立“土地發(fā)展權(quán)”， 完善土地產(chǎn)權(quán)交易市場，提高農(nóng)民組織化程度，完善農(nóng)村社會保障體系，改變政府利益博弈參與者為裁判者，完善宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制等將有助于規(guī)范宅其地流轉(zhuǎn)，并增加農(nóng)民收入。

[關(guān)鍵詞]宅基地；流轉(zhuǎn)；困境；對策

十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地改革的方向和思路，即城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價”。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的閘門真正打開。但是，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)仍在困境中，誰來破局，如何破局，各地還在探索中。而這恰是夯實農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的核心環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村土地最具想象空間的部分。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面臨的困境

（一）制度困境：禁止宅基地流轉(zhuǎn)，對農(nóng)民土地權(quán)利制度上歧視

根據(jù)1986年頒布的《土地管理法》，農(nóng)村建設(shè)用地可分為三種類型：農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)用地。農(nóng)民依靠身份取得宅基地用于住宅保障。第38條同時規(guī)定農(nóng)民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，但不禁止宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進行買賣、出租。第41條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對此也有明確規(guī)定。說明這個階段的法律法規(guī)并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得農(nóng)村宅基地�，F(xiàn)在調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律制度是1998年新修訂的《土地管理法》，將前述第41條完全刪除，其中關(guān)于農(nóng)村宅基地的規(guī)定改為“禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得”。國務(wù)院文件也規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。

與城鎮(zhèn)居民相比較，對農(nóng)民土地權(quán)利存在制度上的歧視。1995年制定的《城市房地產(chǎn)管理法》第31條和隨后制定的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》都明確指出了房地可以同時抵押，國有土地使用權(quán)和它上面的房屋所有權(quán)是一體的一致的，地隨房走。但房地一體化農(nóng)村房屋和其下面的宅基地并不適用這一原則。新頒布的《物權(quán)法》沒有突破對農(nóng)民土地權(quán)利的界定。在抵押權(quán)的設(shè)置上只承認(rèn)“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，而將耕地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)排除在外。這種產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計直接導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)財產(chǎn)性的缺失或不完整。所以，按照十八屆三中全會《決定》精神，則現(xiàn)行的《土地管理法》、《物權(quán)法》等都面臨修改。

（二）市場困境：流轉(zhuǎn)缺乏合理的資源供給與“有效”需求

2013年泉州城鎮(zhèn)化率達(dá)到61.6%，戶籍城鎮(zhèn)化率僅28.4%，“人戶分離”人口達(dá)到277.55萬人，放棄土地經(jīng)營而不放棄土地權(quán)利的最佳途徑就是土地流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)本應(yīng)成為城鎮(zhèn)化格局中重要一環(huán)。^[10]但現(xiàn)有的宅基地流轉(zhuǎn)都有一個特點就是非市場性。一是由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民，禁止在集體經(jīng)濟組織外及其他成員的流轉(zhuǎn)。這導(dǎo)致宅基地資源配置效率低下，于是各地紛紛變通處理，如晉江農(nóng)商行對兩證齊全的農(nóng)房按評估價的40%進行抵押融資，但對象也僅是處于優(yōu)質(zhì)區(qū)域的。二是參與流轉(zhuǎn)的宅基地，農(nóng)民多是私下進行交易：一種是民營企業(yè)較集中的晉江、石獅、南安等地農(nóng)民將住房用來出租，或是將住房用來進行非農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，還有一種是部分經(jīng)濟較差的農(nóng)民出于治病、教育、債務(wù)或其他原因進行完全的私下買賣。這些流轉(zhuǎn)形式是雙方私下協(xié)商，未經(jīng)過本村民小組、村委會和當(dāng)?shù)厝嗣裾�府審批同意，帶有極強的個人色彩。三是除私下交易外，當(dāng)下宅基地流動正規(guī)渠道只能通過征地的方式。這種方式在泉州的安溪、永春、德化占主導(dǎo)地位。這是因為福建省實行農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過對一些人口較少、地理位置偏僻的“空心村”采取集體搬遷與舊村復(fù)墾，在省國土資源廳核定新增耕地后，增減用地指標(biāo)結(jié)余用于掛牌交易。政府必須補償?shù)轿粊頋M足被征地農(nóng)民的預(yù)期，而且還需要做大量復(fù)雜的動員征遷的說服工作。但在產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民不能享有或完全享有財產(chǎn)的收益和處分權(quán)的情況下，需求者一般沒有向農(nóng)民支付相應(yīng)等量的貨幣。由于沒有法律的保護，有時就會因為協(xié)商不成而出現(xiàn)一系列的紛爭，風(fēng)險系數(shù)大大增加，交易成本上升。因此，宅基地這種隱性市場也就難以形成市場價格體系。而在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)無論是認(rèn)為房屋是土地的附著物，或是認(rèn)可房屋的自身獨立性，但都允許房子和土地同時抵押，或兩者可分別進入市場交易，能充分形成價格支持體系。

（三）權(quán)利困境：宅基地產(chǎn)權(quán)界定存在局限性

按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)民對宅基地只享有使用權(quán)，而沒有抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等一系列財產(chǎn)權(quán)利�！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，雖然將農(nóng)村土地“承包權(quán)”“經(jīng)營權(quán)”分置，放活土地經(jīng)營權(quán)，如允許抵押等，但對宅基地抵押而言，其做法還不成熟，如果生意或生產(chǎn)遭挫，作為抵押物的宅基地怎么處理，沒有一個成熟的程序。宅基地所有權(quán)歸于農(nóng)村集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。農(nóng)村集體既不是登記的組織機構(gòu)，又不是法人治理結(jié)構(gòu)，造成宅基地產(chǎn)權(quán)主體“虛化”，出現(xiàn)了“集體所有、人人所有、又人人沒有”的現(xiàn)狀。

土地的財產(chǎn)屬性及其資源稀缺性價值的顯現(xiàn)離不開交易，離不開擁有自由處分的權(quán)利。因此，宅基地不能上市流轉(zhuǎn)實際上是剝奪農(nóng)民手中的合法財產(chǎn)權(quán)，限制了農(nóng)民以宅基地獲得抵押性融資的途徑來發(fā)展生產(chǎn)，更不能享受到城市化進程中房地產(chǎn)價格上升帶來的宅基地價值增值。農(nóng)民失去了分享工業(yè)化和城市化帶來的經(jīng)濟實惠的機會。隨著城鎮(zhèn)化快速推進及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)長足發(fā)展，帶來土地資產(chǎn)增值始終是宅基地要求“增權(quán)”與“同權(quán)同價”的原動力。正因為如此，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象突出，以及其他合理卻不合法的灰色用地層出不窮。

（四）利用困境：宅基地使用缺乏規(guī)劃、利用效率低

 一方面，“一戶多宅”超標(biāo)準(zhǔn)占地和“空心村”并存。我國當(dāng)前的宅基地制度具有特定性、社會福利性、無期限性。在村集體無償劃撥宅基地后，幾乎家家戶戶都多占宅基地，并且在農(nóng)村人口不斷遷往城市之后，繼續(xù)保留原有宅基地，有的甚至出現(xiàn)“空心村”。根據(jù)省國土資源廳“舊村復(fù)墾項目”的數(shù)據(jù)，泉州永春上報61個舊村，可整理空置宅基地約3200畝，德化35個舊村可整理約1837畝。據(jù)測算，我國宅基地閑置總量約在325－465萬公頃。而臨近城市或通達(dá)性較好的農(nóng)村，許多城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃名存實亡，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，現(xiàn)有的建設(shè)用地已經(jīng)無法滿足發(fā)展的要求,建設(shè)用地的供求矛盾日益突出，大量宅基地私下交易屢屢突破城鎮(zhèn)規(guī)劃，多占多建，也產(chǎn)生大量尋租行為。除了小產(chǎn)權(quán)房，宅基地置換模式也產(chǎn)生許多問題，如國家稅收流失，農(nóng)民利益得不到保障等。

另一方面，農(nóng)村宅基地布局分散。由于村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃沒有得于真正落實，沒有集中統(tǒng)籌宅基地的合理使用，農(nóng)村住房建設(shè)呈現(xiàn)很大的隨意性和分散性。大量零散的“碎地”，大的不足一畝，小的只有幾厘地，無法很好利用，土地資源浪費嚴(yán)重。這種分散布局沒能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟作用，而且加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的成本，制約了政府公共產(chǎn)品供給的愿望，農(nóng)村人居環(huán)境無法得到有效改善，阻礙農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高。

（五）管理困境：宅基地的劃定、分配、流轉(zhuǎn)失序

從流轉(zhuǎn)與供求關(guān)系來看，建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)比例與供給、需求之間呈正相關(guān)關(guān)系。限制宅基地流轉(zhuǎn)使城郊農(nóng)村、城中村、中心城鎮(zhèn)附近農(nóng)村、城鎮(zhèn)體系網(wǎng)格間的大量宅基地的經(jīng)濟優(yōu)勢得不到體現(xiàn)，出現(xiàn)閑置或得不到合理的利用，級差地租甚至于絕對地租都得不到對價。受利益的誘惑，各種尋租現(xiàn)象粉墨登場，部分農(nóng)民選擇在原宅基地上搭建臨時廠房。特別是那些臨近城市的村莊，如晉江、石獅、臺商投資區(qū)等地這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重，突擊加蓋樓層，亂占亂建，尋求更多的安置房或賠償金。甚至出現(xiàn)搶占集體土地進行私人建房的現(xiàn)象，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)及私下交易大行其是。這些做法不僅阻礙了城鎮(zhèn)化的推進與發(fā)展，也使得大量集體土地流失。

（六）遺留風(fēng)險：農(nóng)民住房保障顯現(xiàn)脆弱性、不穩(wěn)定性

長期以來，宅基地肩負(fù)著的農(nóng)民住房社會保障功能，其流通性受到嚴(yán)格的限制。農(nóng)村宅基地這種財產(chǎn)性功能顯現(xiàn)和社會保障功能弱化引發(fā)了尖銳矛盾�，F(xiàn)在，城鎮(zhèn)化率不斷提升，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相脫節(jié)。由于城鄉(xiāng)有別，被征地、被拆遷農(nóng)民無法和城鎮(zhèn)居民一樣獲得相當(dāng)?shù)陌仓梅炕蚍孔庋a貼，其合理的居住、養(yǎng)老等要求及多元保障機制就沒有可靠的依托。私下進行宅基地流轉(zhuǎn)中，有相當(dāng)一部分農(nóng)民的住房保障更是顯脆弱與不穩(wěn)定。

二、城鄉(xiāng)二元分割是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)困境的癥結(jié)

（一）相關(guān)法律規(guī)定滯后是產(chǎn)生諸多困境的總淵源

我國規(guī)范土地關(guān)系的法律《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》及政府的相關(guān)政策規(guī)定的滯后，在相當(dāng)程度上還在維護城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國法律規(guī)定，宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)不分份額地屬于集體全體成員。由于農(nóng)村土地集體所有制中“集體”概念不明確，產(chǎn)權(quán)所有人“虛化”，農(nóng)民僅僅有宅基地使用權(quán)，沒有處分權(quán)。涉及到“流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定也有個變化過程。從第一部《土地管理法》不禁止宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進行買賣、出租，以及非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定，到新修訂的《土地管理法》完全刪除這些規(guī)定，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。其政策含義一樣是強調(diào)農(nóng)民對宅基地只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有收益權(quán)和處分權(quán)等一系列財產(chǎn)權(quán)利。動因是城鎮(zhèn)化速度加快，保護18億畝耕地紅線，致使流轉(zhuǎn)規(guī)定趨緊直至“嚴(yán)禁”，客觀上強化了城鄉(xiāng)二元分割。

宅基地閑置、一戶多宅等現(xiàn)象是與“宅基地?zé)o償取得”制度相關(guān)聯(lián)。這種無償取得制度與經(jīng)濟學(xué)中的公共用地悲劇實質(zhì)上是一致的。農(nóng)村宅基地?zé)o償取得制度與資源稀缺性是相背離的。市場經(jīng)濟條件下，無償取得的制度安排應(yīng)是基于資源無限供給與充分涌流的前提。但我國宅基地明顯不是充裕的，而是稀缺的。很顯然稀缺資源的供給應(yīng)是有償?shù)�。所以，這種背離造成宅基地取得的無序擴張。產(chǎn)權(quán)具有激勵和約束功能、外部性內(nèi)在化功能和資源配置功能。產(chǎn)權(quán)制度是國家治理制度體系中重要的基本制度。它能降低交易費用，有效地激勵引導(dǎo)人們將正外部性內(nèi)部化或很好地解決負(fù)外部性。俄羅斯等國的土地流通實踐是個很好的案例。2002年俄羅斯頒布了《農(nóng)用土地流通法》明確了農(nóng)民所獲土地份額及所有權(quán)，強調(diào)土地所有者對土地股份的處分無需共有人同意，完成了土地股份制度的建設(shè)，實行債權(quán)和用益物權(quán)相結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)，使俄土地規(guī)范化交易成為可能。

（二）圍繞宅基地公有私有的爭議與認(rèn)識混亂

隨著城鎮(zhèn)化和市場化的不斷推進，私權(quán)、私有的觀念逐漸深入人心，但由于理論范疇的混亂、現(xiàn)實利益關(guān)系的復(fù)雜性，人們往往把公權(quán)濫用的弊端歸咎于“公有”，把私權(quán)免受侵害的希望寄托于“私有”。特別是土地問題引發(fā)的矛盾此起彼伏，土地制度改革的呼聲日益高漲。其中一種觀點是只有“土地私有化”才能真正解決土地問題。而與之觀點對立的人們往往反應(yīng)過度，如臨大敵，甚至上綱上線，要堅持維護其神圣不可侵犯的“土地公有制”。在現(xiàn)實語境中，一部分人仍存在凡事都要問一問“姓公姓私”的思維定勢，望文生義。“公”常具褒義，公權(quán)、公有也儼然帶有某種政治或道德光環(huán)，在主流意識形態(tài)上，公有特別是“土地公有”是不能挑戰(zhàn)的。而“私”則常具貶義，私權(quán)、私有長時間受壓制。所以，這種公有、私有的爭論熱鬧非常，卻難有結(jié)果，忽略了真正的問題所在。事實上，土地問題需要超越公有、私有的概念陷阱，更多地從“公權(quán)”與“私權(quán)”角度來提出、分析和解決土地問題，宅基地流轉(zhuǎn)也不例外。

（三）流轉(zhuǎn)配套機制不健全導(dǎo)致管理缺失

我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在流轉(zhuǎn)困境，原因還在于各項配套措施不完善。從俄羅斯的實踐看，俄羅斯雖然在法律上規(guī)定了土地股份制度，但是在實際運行中，受制于尚不發(fā)達(dá)的市場，對一般民眾而言，通過土地股份交易完成土地資源流轉(zhuǎn)仍不易實現(xiàn)。俄羅斯以土地租賃為核心，實行土地有償使用制度，受到的限制較少，在一定程度上彌補了土地股份制度的不足。我國自1988年開始允許土地的出租，并由《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地租賃作了基本的規(guī)定。如，承租人的“物上請求權(quán)、優(yōu)先權(quán)”和“買賣不破租賃”等，這些規(guī)定一定程度上體現(xiàn)了土地租賃權(quán)物權(quán)化的趨勢。但我國傳統(tǒng)理論仍然沒有打破“租賃權(quán)非物權(quán)”的語義。土地租賃權(quán)是依托土地所有權(quán)而存在，權(quán)利人無權(quán)將享有的土地租賃權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、出資、抵押等處分。這種理論支撐下出臺的土地法規(guī)于是因循守拙，也沒有明確土地租賃權(quán)作為完全獨立的土地使用權(quán)類別存在，也因此無法形成完善的土地租賃權(quán)制度，進而推動宅基地的流轉(zhuǎn)。這樣，出于市場本能的宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)的平臺沒有搭建起來，流轉(zhuǎn)宅基地供需雙方的信息是不對稱的，流轉(zhuǎn)中的資產(chǎn)評估、金融、會計、法律等配套組織不健全。即便是暗地試驗中的地方宅基地流轉(zhuǎn)也是磕磕踫踫的，無法全方位順暢地開展起來，真正為農(nóng)民帶來實惠。

（四）農(nóng)村宅基地資本化的熱盼遭受冷遇

隨著農(nóng)村社保體系的逐步健全，宅基地的社保功能逐漸弱化，資產(chǎn)屬性逐漸增強。而且隨著我國土地稀缺性的加劇，宅基地的經(jīng)濟價值愈加顯現(xiàn)。繼續(xù)維持宅基地的嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)、抵押，否認(rèn)宅基地的資產(chǎn)屬性，這將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。我國《物權(quán)法》明確提出保障一切市場主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，不難看出，在房屋使用權(quán)方面，無論是城市居民還是農(nóng)村居民，都應(yīng)該有平等的法律地位和相同的發(fā)展權(quán)利�，F(xiàn)在，在農(nóng)村宅基地制度安排中，政府充當(dāng)了參與者與監(jiān)管者的雙重身份，尤其是地方政府在城鎮(zhèn)化過程中拆遷征地參與農(nóng)村宅基地的開發(fā)與利用，經(jīng)營土地，以地生財。這種以“農(nóng)”補“城”， 仍然成為城鎮(zhèn)化的重要資金來源。而且政府在農(nóng)村拆遷過程中往往注重使用行政手段，忽略市場手段。農(nóng)民宅基地資本化機會被剝奪，農(nóng)民的熱昐被硬生生地澆滅了，城鄉(xiāng)差距擴大，事實上強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

（五）宅基地制度變革中利益博弈與再分配不公   

當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)中，參與博弈的利益相關(guān)方有：政府、開發(fā)商、集體、農(nóng)民等。宅基地用途轉(zhuǎn)向工商業(yè)所釋放出的巨大級差地租是尋租的根源。實際上，政府在農(nóng)村的代表即集體經(jīng)濟組織機構(gòu)掌握了建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的分配權(quán)利，而不是由市場規(guī)律來決定土地資源的配置。官員政績考核以GDP優(yōu)先，“沒有土地就沒有項目，沒有項目就沒有GDP”，地方政府不斷通過違規(guī)用地上項目和征遷獲取土地的級差地租。集體則通過征遷參與“利益博弈”，在補償拆遷農(nóng)民前，往往通過資金流渠道先行截留。對農(nóng)民來說，由于無償獲得宅基地，很多人抱著“不占白不占”的心理，多占宅基地，而且農(nóng)村宅基地權(quán)利登記或者殘缺，甚至混亂。在城鎮(zhèn)化的推動下，土地資源的相對價格發(fā)生變化，一部分農(nóng)村宅基地私下隱性交易，獲得高額收入全部歸部分農(nóng)民個人所有，這顯然也是欠公允的。在宅基地隱性流轉(zhuǎn)中，集體“虛化”的所有權(quán)人地位，在利益再分配時就可能遭遇被架空、被邊緣化。

三、規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入

宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于落實保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，便于農(nóng)村融資，實現(xiàn)財產(chǎn)增值。

（一）設(shè)立“土地發(fā)展權(quán)”，完善宅基地流轉(zhuǎn)制度

首先，通過法律程序，賦予農(nóng)民宅基地永久性的用益物權(quán)。同一塊土地既有私權(quán)也有公權(quán)。私權(quán)不等于私有。財產(chǎn)權(quán)不限于所有權(quán)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地所有權(quán)制度越來越多從著眼于“歸屬”轉(zhuǎn)向著眼于財產(chǎn)“流轉(zhuǎn)和利用”，所以，在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，在法律上對“宅基地發(fā)展權(quán)”作出單獨規(guī)定，作為一個“權(quán)利集”包含“使用權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)等”。保障擁有者對土地發(fā)展權(quán)的處分權(quán)利，實行土地發(fā)展權(quán)與所有權(quán)分離，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的處分無需爭得所有權(quán)人同意，允許土地發(fā)展權(quán)租賃、流轉(zhuǎn)。然后將逐漸將土地股份制度引入宅基地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)中，宅基地在市場中進行以股份為依托進行規(guī)范化交易。晉江很早就實行農(nóng)村土地股份制，且最近對農(nóng)村宅基地實行置換政策，即換貨幣、安置房、店面、股權(quán)等，雖然沒有明確規(guī)定充實宅基地的“權(quán)利集”，但總體趨勢是賦予宅基地更多的財產(chǎn)權(quán)益和處置權(quán)。其價格則由市場決定，使資源向有利的主體流動，從根本上提高了農(nóng)村宅基地資源的利用率。同時允許宅基地發(fā)展權(quán)“遷移”，通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、地票等方式變現(xiàn)，使宅基地資本化的路徑清晰。這同時解決了宅基地“碎片化”問題。通過“遷移”重劃宅基地，根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃將規(guī)劃區(qū)零散的“碎地”通行整理和產(chǎn)權(quán)交換加以合并和利用。小塊并成大塊，用于住宅、商業(yè)或工業(yè)，而無法合并的小塊土地作為公共用途，如“小廣場、小公園、公共停車場、電力和通訊設(shè)施用地”。這種“宅基地重劃”與征收不同，市地重劃后，原宅基地使用權(quán)人仍可以享受其權(quán)益。泉州石獅市正在試驗這種做法，將宅基地重劃后，推進全市域城鎮(zhèn)化。

其次，建立健全宅基地登記及有償取得宅基地制度。要借鑒城市的產(chǎn)權(quán)登記制度，對農(nóng)村現(xiàn)有宅基地進行全面清理。厘清農(nóng)村宅基地的權(quán)利歸屬，要求產(chǎn)權(quán)明晰，合同規(guī)范，證書齊全，解決地塊面積不準(zhǔn)，四至不清等問題，最終建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地權(quán)利體系。當(dāng)然，取得宅基地使用權(quán)也意味著耕地非農(nóng)化，以及土地的涵養(yǎng)水源、維護生態(tài)平衡及糧食安全等依附于土地上的生態(tài)功能和安全功能的滅失。因而，建立起一定的宅基地取得補償機制也是建設(shè)社會主義生態(tài)文明的應(yīng)然選擇�？梢钥紤]由村集體統(tǒng)一組織，對符合村莊規(guī)劃且具有區(qū)位優(yōu)勢的地點統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建或統(tǒng)規(guī)自建，完成“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施之后，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部公開招標(biāo)有償取得。

（二）提高農(nóng)民組織化程度，完善農(nóng)村社會保障體系

宅基地變革的基本動力來自于現(xiàn)行制度安排下無法獲得的市場增值收益。對農(nóng)民、集體、政府而言，要想獲得這種潛在利益，就必須進行制度變革。而利益共同體是制度變革過程中重要的影響力量，其利益趨同性是制度變革順利的基本保證。但農(nóng)民處于碎片狀態(tài)，“是由一些同名數(shù)簡單相加形成的，就像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯匯集而成的那樣……，而各個小農(nóng)彼此間只存在地域的聯(lián)系，他們利益的同一性并不使他們彼此間形成共同關(guān)系，形成全國性的聯(lián)系，形成政治組織”，缺乏利益表達(dá)渠道，談判能力很弱。農(nóng)民必須有自已的組織機構(gòu)來表達(dá)自己的利益訴求。所以要支持農(nóng)民組織機構(gòu)的形成和發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化程度�？梢岳�用已有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)，成立集體土地經(jīng)營管理組織，統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)村土地經(jīng)營與管理，包括對宅基地流轉(zhuǎn)的管理。

加快城鎮(zhèn)化進程，使農(nóng)民社會保障與宅基地剝離。宅基地產(chǎn)權(quán)邊界打開并入市交易的條件是必須要有完善的農(nóng)村社會保障。需要完善農(nóng)民最低生活保障制度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平，拓寬農(nóng)村低保資金籌措途徑。完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，加大政府支持和公共財政投入的力度。完善農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，合理制定基金起付線和補償比例擴大保障范圍，多渠道籌措保障資金等。較發(fā)達(dá)地方農(nóng)村應(yīng)把農(nóng)民住房公積金納入城鎮(zhèn)管理，來保障農(nóng)民住房，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（三）改變政府利益博弈參與者為裁判者

當(dāng)前，禁止宅基地抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定正在被各種形式的試驗突破。法律作為政府治理的一種工具，它的權(quán)威并不是來源于形式化的立法程序，而來自它合乎民意民心，來自于實施過程中的策略化操作。上海模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津“宅基地?fù)Q房”模式等增建掛鉤、宅基地?fù)Q房、宅基地?fù)Q社保等等做法，都處在探索中。泉州新近出臺政策，允許農(nóng)民一定時期內(nèi)保留“三權(quán)一政策”不變，對放棄宅基地使用權(quán)的進城農(nóng)民優(yōu)先安排保障房。由于各地情況不同，還沒有某地的試點經(jīng)驗正式在全國范圍內(nèi)予以推廣。農(nóng)村宅基地置換之所以可行，取決于置換地區(qū)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟能力和政府解決社會矛盾的能力�？v觀宅基地置換取得進展的地區(qū)，主要都是比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些地區(qū)的置換結(jié)果通常是農(nóng)民的生活條件得到改善。宅基地發(fā)展權(quán)如同其他財產(chǎn)權(quán)益一樣，屬于私權(quán)，理應(yīng)受到公權(quán)同等保護，無論個人、集體還是政府都不能隨意侵犯。當(dāng)然，國家對具體土地進行城鄉(xiāng)規(guī)劃、用途管制等則屬于公權(quán)對私權(quán)管理，這在任何國家或地區(qū)都是普遍的做法。但切忌公權(quán)濫用，政府應(yīng)該是農(nóng)村宅基地制度改革的推動者、制度的制定者、監(jiān)管者和公共產(chǎn)品的提供者，變利益博弈的參與者為裁判者。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中依靠法治來規(guī)范強勢利益集團參與公共政策的過程，明確參與的規(guī)則，抑制強勢利益集團對公共政策的過度滲透。

（四）建立完善土地產(chǎn)權(quán)交易市場及配額衍生品市場

首先，開發(fā)出宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)品。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓二級市場,探索“分階段出讓、短期出讓、租賃”等多種彈性土地流轉(zhuǎn)方式。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為 30、50、70 年，開發(fā)出不同的宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)品。按所處區(qū)位將宅基地分為：第一種是城郊區(qū)位較好的宅基地、城中村等可以按照城市的規(guī)劃直接進入房地產(chǎn)一級市場，以村集體或村民個人為單位作為市場主體，第二種是處于邊遠(yuǎn)山區(qū)的分散的宅基地，鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)聚集，可以通過評估按房屋的重置價格及絕對地租，由政府專門的土地整理機構(gòu)收儲，復(fù)墾為耕地，通過發(fā)展權(quán)交易即城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地增減指標(biāo)交易，獲得資金的支持。第三種集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地及較大行政村、自然村所在地的宅基地通過集中規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，提高容積率，建設(shè)多層公寓，鼓勵村民購買或同比例拆遷置換，將節(jié)約出的土地按照村民集體所有入股經(jīng)營、開發(fā)地產(chǎn)、工業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施用地等。

其次，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)村宅基地抵押市場。目前，不少地區(qū)都在積極地探索農(nóng)村宅基地抵押融資機制。成都市規(guī)范宅基地使用權(quán)抵押的程序可供較好的示范。抵押人應(yīng)當(dāng)將該房屋所占用的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，并在國土資源管理部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)；然后，抵押人申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的手續(xù)，并做出今后不再申請新的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的承諾。要借鑒國外經(jīng)驗設(shè)置限制性拍賣清償程序，充分保障抵押各方的合法權(quán)益，尤其是處于弱勢農(nóng)民的利益。

第三，建立宅基地產(chǎn)權(quán)配額市場。在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)上，通過金融市場可以更好地實現(xiàn)宅基地價格發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險管理和融資工具創(chuàng)新。由于宅基地流轉(zhuǎn)投資不確定大、回收周期長，投資者缺乏積極性。但如果投資和交易對象變成宅基地當(dāng)量配額，開發(fā)出各種基于配額的金融衍生品，形成以宅基地當(dāng)量配額為標(biāo)的的金融產(chǎn)品及衍生品市場。投資者就不會關(guān)注其所投資的配額具體對應(yīng)哪一塊宅基地，而是通過買入或賣出配額金融產(chǎn)品來獲得回報。這樣可建立一個服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投融資體系，資金籌集和具體建設(shè)投入由在一級市場發(fā)行配額的專業(yè)人士完成，投資者通過金融市場進行近期或遠(yuǎn)期交易，間接地實現(xiàn)對宅基地的投資。

（五）完善稅收制度，建立宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制

“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。” 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)取得的市場收益與開發(fā)收益要由社會分享�？梢栽诖寮�體與個人之間進行合理的分配，國家可以通過收取一定的稅收，為新農(nóng)村建設(shè)和土地的整理復(fù)墾等提供資金保障�；蚴钦�府通過宅基地復(fù)墾增加城鎮(zhèn)建設(shè)用指標(biāo)，再利用結(jié)余指標(biāo)出讓土地獲得收益，最終將部分土地增值收益返還農(nóng)村土地整治和新農(nóng)村建設(shè)。宿州與中信信托合作的土地流轉(zhuǎn)信托使用的是商業(yè)化方式，解決了土地流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)化問題，標(biāo)準(zhǔn)化更容易實現(xiàn)金融創(chuàng)新。

 

（作者單位：泉州市委黨校理論研究室）