[內(nèi)容提要]作為國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容之一，直接關系到國家治理現(xiàn)代化進程。本文在闡釋國家治理現(xiàn)代化的語境及其法治內(nèi)涵的基礎上，分析了當前我國法治建設應當從科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法四個方面實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。

[關鍵詞]國家治理；現(xiàn)代化；法治 

黨的十八屆三中全會對全面深化改革的若干重大問題作出了決定，其中之一就是要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化正式成為我國國家建設的戰(zhàn)略部署之一。黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，足見法治建設對于實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化具有重大意義。

一、國家治理的語境及其現(xiàn)代化特征

在“國家治理”還未正式提出之前，在描述國家與社會、人民的關系上，使用頻率最高的詞匯應該是“國家管理”。“治理”與“管理”只一字之差，從日常的用法來看，甚至可以說很難做到準確的區(qū)分。當然，二者并非是背離的，嚴格意義上講，“國家治理”理論是在“國家管理”理論的基礎上發(fā)展起來的，“國家治理”作為“國家管理”的升級優(yōu)化版，其所承載的語境在哪些方面與 “國家管理”不同呢？對此就有必要先了解二者的含義。

管理是社會組織中的管理者為了實現(xiàn)預期的目標，以人為中心所進行的一種協(xié)調(diào)活動。如有科學管理之父之稱的弗雷德里克·泰羅認為管理就是確切地知道你要別人干什么，并使他用最好的方法去干。“管理”包括四個要素：管理主體、管理客體、管理目的、組織環(huán)境和條件。據(jù)此，可以大致勾勒出“管理”語境是管理者對被管理者的一種單向支配，這種支配關注的是管理目的的實現(xiàn)。

治理是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。[①]據(jù)此，“治理”相對于“管理”而言，至少有以下三個方面特征：一是從支配轉向了調(diào)和，管理主體與管理客體之間的互動性增強；二是開始拋棄結果主義，更加注重管理過程；三是以制度的方式授予權力和制約權力。

由上可見，從“管理”到“治理”，個體在其所處的社會組織中彰顯其個人價值的機會越來越多，發(fā)揮其個人價值的渠道也更加多元。如果把個體所處的社會組織擴大到國家這個視野下，那么從“管理”到“治理”的進步意義可以濃縮為：個體有更多的權利也同時有更多的義務參與國家事務的管理。從我們國情出發(fā)，就是讓人民能夠更方便地當家作主。

二、國家治理現(xiàn)代化的法治內(nèi)涵

根據(jù)黨的十八屆三中全會決議，國家治理現(xiàn)代化包括兩個方面：國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化。關于國家治理體系和國家治理能力，習近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》一文中是這樣闡述的：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”認真研讀后會發(fā)現(xiàn)，國家治理體系現(xiàn)代化側重的是建立一套涉及政治體制、經(jīng)濟體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設等各領域的制度；而國家治理能力現(xiàn)代化側重的是運用建立起來的制度。因此，不論是國家治理體系的現(xiàn)代化，抑或是國家治理能力的現(xiàn)代化，貫通始終的是“制度”，而“制度”最直接的體現(xiàn)就是法律法規(guī)的安排，因此可以說，國家治理現(xiàn)代化的任何一個方面都離不開法治的軌道。正如習近平總書記所言，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”因此，要實現(xiàn)我國國家治理的現(xiàn)代化，就必須全面推進依法治國，這也是黨的十八屆四中全會精神的應有之義。

三、國家治理現(xiàn)代化視野下的法治建設

改革開放已30多年了，不論是政治理念、還是市場經(jīng)濟、或者國民素質等方面，已與改革之初有翻天覆地的變化。在當前復雜的國內(nèi)國際環(huán)境之下，我國已從實際出發(fā)，適應時代的變化，拉開了全面深化改革的序幕，國家治理現(xiàn)代化視野下的法治建設亦是如此，其中最具代表性的變化就是，把以前的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”十六字法治方針升華為“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字法治方針。新十六字法治方針不僅為我國法治建設指明了方向，事實上也體現(xiàn)了國家從“管理”到“治理”的變遷，并為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供了源源不絕的法治力量。

（一）科學立法：爭取最大限度的各方共識

國家治理相比于國家管理而言，更加注重管理主體與管理客體的調(diào)和。首先應強調(diào)的是，這里的“管理者”并非局限于政治領域，而是包括經(jīng)濟領域、社會領域等所有社會組織領域相關的“管理者”，其可能為官，亦可能為商，等等。因管理而產(chǎn)生的支配仍然會在不同領域內(nèi)存在，支配既是一種權力，權力不受限制就容易引發(fā)管理主體與客體之間的沖突，從而危害到包括國家在內(nèi)的社會組織的活力。因此，關鍵的問題不是去消除這種支配，也消除不了這種支配，而是如何對待這種支配，讓因支配涉及的各方能夠同意“一個愿打一個愿挨”的這種支配，這就需要調(diào)和各方，并將各方的這種共識以契約或者制度或者固定下來，成為各方必須遵守的圭臬，在國家層面即表現(xiàn)為制定相關法律法規(guī)制度。這就是立法應當科學的原因所在。以往講“有法可依、有法必依”，忽略了管理者與被管理者之間達成共識的努力，因此，雖然有法，但該法可能只是成為管理者將其對被管理者的支配正當化的依據(jù)，但這種正當性卻可能無法為被管理者所認可和接受。在這種情況下，雖有法可依、有法必依，但結果可能與立法目的事與愿違，不僅未能順利實現(xiàn)反而阻礙治理目的，甚至可能破壞當前的秩序結構，出現(xiàn)倒退。因此，要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，在法治建設的過程中，必須轉變以往只要有法有制度就足夠的心態(tài)，認識到當前我國利益群體和階層多元化的趨勢，注重對各利益群體和階層之間利益的調(diào)和，讓國家治理體系下所產(chǎn)生的每一部法律都能夠爭取到相關各利益群體和階層最大限度的共識。

（二）嚴格執(zhí)法：為權力打造禁錮它的籠子

相比于科學立法、以及后面要陳述的公正司法、全民守法，嚴格執(zhí)法所指向的治理主體和治理內(nèi)容的限定性更強。一般而言，執(zhí)法是行政主體行使行政權力的行為。前已述及，作為可以支配他人的行政權力，其存在的合理性在于它能夠實現(xiàn)一般個體不愿意承擔或者無法承擔的治理內(nèi)容，比如懲罰犯罪、維護經(jīng)濟市場的正常運行、維護社會的和平穩(wěn)定、修復生態(tài)環(huán)境、等等。權力就像是保護唐僧的孫悟空，法力無邊，可以降妖除魔，然而，“絕對的權力容易導致絕對的腐敗”，正是因為權力的“法力無邊”，才可能會出現(xiàn)權力的“無法無天”， 這一讖語讓處于被管理者位置的民眾必須緊盯著處于管理者位置的行政人員的一舉一動。因此，正如唐僧給孫悟空套上了一個“緊箍咒”，民眾經(jīng)科學立法賦予行政主體行政權力的同時，細化行政權力的行使程序，給行政權力打上條條框框，建造一個禁錮權力的籠子。民眾不允許行政權力逃逸出由法律法規(guī)所限定的范圍，行政主體在行使行政權力時唯一要做的就是嚴格按照已打上的條條框框來辦事，亦即“嚴格執(zhí)法”。

可以說，不論是文革結束不久之后提出的“執(zhí)法必嚴”，還是現(xiàn)在的“嚴格執(zhí)法”，它們所傳遞的意思是一致的。這是中國共產(chǎn)黨及其領導下的政府的一種權力意識的反省與自覺，體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的宗旨，彰顯我國憲法第二條規(guī)定的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。

（三）公正司法：為法律與制度樹立尊嚴與威信

“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往。”在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，必須認識到社會分工日益精細化的趨勢，利益群體亦不斷分化，利益訴求更為多元，利益沖突更為復雜。有利益沖突的地方，便是國家治理發(fā)揮調(diào)和功能的用武之地。調(diào)和利益自古有之，手法花樣繁多，有欺軟怕硬、有鋤強扶弱、有各打三十大板、有左右逢源充當和事佬，不一而足。但若欲實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，調(diào)和利益的方式只能有一種：公正司法。

“一碗水端平”常用以形容處事公平不偏私，因此，很多人認為這是衡量司法是否公正的標準，而事實上這是對公正司法的一種誤解，因為每個人心中都有一個碗，而這個碗可能千差萬別。正是個體對公平正義的內(nèi)心感受和認知是不一樣的，尤其是對于兩個對簿公堂的當事人而言，他們對于公平正義的理解可能正好相反，因此，當法官作出裁判時，可能就意味著有一個人會認為自己受到了不公正對待。因此，司法是否公正不是對當事人態(tài)度的遷就，而是源于當事人必須對自己的行為負責任，若其行為合法，則受法律保護；若其行為違法，則受法律懲戒。因此，司法欲公正，必須要把一件事做好：以事實為根據(jù)、以法律為準繩，嚴格依法裁判。只有依法裁判，才能樹立法律在民眾心中的威信，也只有法律得到民眾的信任和尊重，制度的價值才能淋漓盡致地發(fā)揮出來，才有可能將國家治理體系和國家治理能力聯(lián)動起來，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

（四）全民守法：培養(yǎng)公民知法、用法、守法的習慣

國家治理現(xiàn)代化有兩個方面：國家治理體系和國家治理能力，前者起于制度、后者成于制度，從某種意義上講，國家治理現(xiàn)代化的成敗皆系于制度，制度大都具化為法律法規(guī)。但徒法不足以自行，法律法規(guī)若無法為民眾所認可和遵守，任其再完美無瑕，至多也是一紙空文。因此，若要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須提倡全民守法。

全民守法體現(xiàn)的是民眾的一種責任和義務。在全面推進依法治國的形勢下，法律將成為解決社會組織利益糾紛的主導模式和最后一道防線，如果我們只是一味強調(diào)民眾權利的行使和實現(xiàn)的結果，而忽視法律在定紛止爭方面的權威，那么我們孜孜以求的以法治實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的理想可能落空。例如前述，司法在本質上很難讓所有當事人滿意，如果一個法院的裁判在法律上是無可指摘的，而我們民眾對這樣的裁判不滿，不愿意接受法律對他所作的裁決，去采取法律之外的方式，比如信訪、輿論等來實現(xiàn)其目的。那么可以肯定的是，法律制度在這些民眾的心目中的地位和威信，顯然不足以支撐起整個國家法治大廈。因此，在強調(diào)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法的同時，還應該及時引導公民養(yǎng)成知法、用法、守法的習慣，在不斷的法治實踐中增強公民的法治素養(yǎng)和法律信仰。這種法治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)對于公民守法的要求，不只是對法律規(guī)范的遵守，更重要的還包括對司法根據(jù)法律所做出的裁判的結果的接受。

四、結語

國家治理現(xiàn)代化是國家和民眾協(xié)同參與社會事務管理的一個過程，是在中國共產(chǎn)黨領導下引導和發(fā)揮人民當家作主的一個過程。而法治建設作為國家治理現(xiàn)代化內(nèi)容的一部分，直接維系了這個過程的進退，牽一發(fā)而動全身。因此，在國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署之下，正如習近平總書記所言，我們國家的法治建設，必須“高屋建瓴、搞好頂層設計，又腳踏實地、做到切實管用；既講近功，又求長效。”

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治. 社會科學文獻出版社,2000年,270-271.

[2]江必新.法治現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容[J].行政管理改革.2014(9):29-34

[3]中共中央總書記習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明.

（作者單位：泉州市委黨?？粕绶▽W教研室）