泉州農(nóng)民工住房保障的執(zhí)行困境及對(duì)策研究
【內(nèi)容提要】 農(nóng)民工的住房難題已成為農(nóng)民工聚集城市發(fā)展無(wú)法回避的問(wèn)題，泉州作為一個(gè)農(nóng)民工聚集城市之一，在農(nóng)民工住房保障工作中積極作為，并形成了準(zhǔn)市民化型、政府投資型、企業(yè)配建型、租房托管型、市政改造型、信貸支持型這6種住房保障建設(shè)模式，但農(nóng)民工住房保障發(fā)展仍面臨著諸多困境，破解這些困境可采取弱化戶(hù)籍制度限制、提高住房保障認(rèn)知度、優(yōu)化住房保障管理模式、拓寬保障住房建設(shè)投融資渠道、增強(qiáng)文化認(rèn)同和社區(qū)融入等措施，推進(jìn)泉州由“農(nóng)民工聚集城市”向“農(nóng)民工宜居城市”轉(zhuǎn)變。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；住房保障；流動(dòng)人口；市民化
目前我國(guó)農(nóng)民工遍布在制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，[1]農(nóng)民工已成為城市建設(shè)者的重要組成部分。但住房問(wèn)題仍是農(nóng)民工融入城市的重要阻礙，解決農(nóng)民工的住房難題已成為農(nóng)民工聚集城市發(fā)展無(wú)法回避的問(wèn)題，這不僅關(guān)乎農(nóng)民工城市融入的問(wèn)題，更重要的意義在于，對(duì)我國(guó)如何預(yù)防城市化過(guò)程中出現(xiàn)拉美式的“城市貧民窟”問(wèn)題以及創(chuàng)新社會(huì)管理體制具有重要的意義。
泉州作為一個(gè)農(nóng)民工聚集的城市，目前有來(lái)自全國(guó)各地的農(nóng)民工200多萬(wàn)，農(nóng)民工已經(jīng)構(gòu)成了泉州經(jīng)濟(jì)建設(shè)者的重要組成部分。當(dāng)前泉州正在積極打造宜居幸福城，其中一個(gè)重要的問(wèn)題就是如何提高泉州農(nóng)民工的宜居幸福指數(shù)。盡管近幾年泉州市農(nóng)民工住房條件確實(shí)得到很大的改善，但筆者通過(guò)對(duì)泉州部分農(nóng)民工的問(wèn)卷及訪談發(fā)現(xiàn)泉州農(nóng)民工改善住房條件的需求仍很大，而農(nóng)民工住房問(wèn)題在城鎮(zhèn)化發(fā)展前期不可能通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)和農(nóng)民工自我的力量加以改變。當(dāng)前解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題仍應(yīng)以政府為主體[2]，政府應(yīng)完善針對(duì)流動(dòng)人口的住房保障體系[3]，從而提升泉州農(nóng)民工居住滿(mǎn)意度，推進(jìn)泉州從“農(nóng)民工聚集城市”向“農(nóng)民工宜居城市”轉(zhuǎn)變，打造泉州農(nóng)民工的宜居幸福城。
一、泉州農(nóng)民工住房現(xiàn)狀
從住房滿(mǎn)意度上看，調(diào)查發(fā)現(xiàn)泉州農(nóng)民工的住房滿(mǎn)意度并不高，其中，“居住設(shè)施簡(jiǎn)陋” 、“衛(wèi)生條件差”、“休閑設(shè)施少”、“治安不好”、“小孩上學(xué)不方便”、“購(gòu)物不方便”，是影響農(nóng)民工住房滿(mǎn)意度的主要因素。
從住房模式上，泉州的農(nóng)民工住房主要以寄居為主，泉州農(nóng)民工主要居住在企業(yè)\單位提供的宿舍及租賃的民房中，“自購(gòu)房”比例僅為2 %。
從住房條件上看，住房類(lèi)型與泉州農(nóng)民工的住房條件具有一定的相關(guān)性。部分來(lái)泉農(nóng)民工居住在由單位提供或企業(yè)廠區(qū)宿舍，一般宿舍是免費(fèi)提供，居住條件較好，一般擁有獨(dú)立的衛(wèi)生間，條件較好的還提供空調(diào)和電視，管理人員及夫妻房有些還配套廚房，同時(shí)如361°等大公司還在廠區(qū)內(nèi)配備網(wǎng)吧、圖書(shū)館、健身室等公共設(shè)施，極大地豐富了廠區(qū)內(nèi)農(nóng)民工的精神文化生活。而由企業(yè)承包的宿舍，一般人均居住面積較小，住房設(shè)施簡(jiǎn)陋，居住滿(mǎn)意度較低。租房作為泉州農(nóng)民工住房的主要來(lái)源，泉州有很大一部分農(nóng)民工居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村的民房中，有部分居住在小區(qū)一樓雜物間改造的房間里。自租房的農(nóng)民工主要有兩類(lèi)群體，一類(lèi)是餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等靈活就業(yè)的人群，一類(lèi)為夫妻雙方不在一個(gè)單位工作的農(nóng)民工家庭，每月租金在100元/月-800元/月不等，一般與配偶、孩子住在一起，居住條件較差，住房設(shè)施簡(jiǎn)陋，沒(méi)有獨(dú)立的衛(wèi)生間和廚房，通常在公共過(guò)道，房間光線(xiàn)不佳，治安和衛(wèi)生條件不好。
在公積金方面，泉州農(nóng)民工的住房公積金繳納比例并不高，調(diào)查對(duì)象中農(nóng)民工繳納比例僅為9.5 % .
二、泉州農(nóng)民工住房保障的實(shí)踐探索
（一）泉州農(nóng)民工住房保障的政策支持
泉州歷年來(lái)高度重視農(nóng)民工的安居問(wèn)題，在建設(shè)住房保障體系的同時(shí)，通過(guò)不斷出臺(tái)相關(guān)的政策，逐步將外來(lái)務(wù)工人員納入保障范圍。
泉州農(nóng)民工住房保障呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。就限價(jià)房保障來(lái)說(shuō)，2007年的僅針對(duì)外來(lái)管理人員和技術(shù)人員的住房保障，2013年的政策將保障對(duì)象擴(kuò)至戶(hù)口在中心市區(qū)內(nèi)企業(yè)連續(xù)務(wù)工滿(mǎn)3年以上（以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳交為準(zhǔn)）的外來(lái)務(wù)工人員。而公共租賃房更是將農(nóng)民工的住房保障范圍擴(kuò)大到與本地用工單位簽訂勞動(dòng)合同或聘用合同，并交納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金這個(gè)大群體。（2）保障內(nèi)容日趨多樣化。泉州根據(jù)農(nóng)民工的住房需求和個(gè)人條件，多樣化保障內(nèi)容，由2007年的限價(jià)房又增加了住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房等住房保障方式。（3）運(yùn)行機(jī)制不斷健全。2012年出臺(tái)政策鼓勵(lì)企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)參與到公共租賃房建設(shè)中，2013年對(duì)企業(yè)參與公共租賃住房的建設(shè)出臺(tái)了具體政策對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化。
（二）解決農(nóng)民工住房的主要做法
美國(guó)公共行政學(xué)者艾莉森指出，“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[4]，也就是說(shuō)成功的政策方案有賴(lài)于成功的執(zhí)行過(guò)程。[5]泉州為了讓更多的農(nóng)民工住房條件得到改善，通過(guò)“政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)多元參與”的方式，不斷完善農(nóng)民工住房保障機(jī)制。
1．準(zhǔn)市民化型 “準(zhǔn)市民化型”是指通過(guò)農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，將農(nóng)民工納入到城市住房保障體系的制度框架下安排，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工的住房保障。[6]一方面泉州通過(guò)施行居住證制度，讓一部分長(zhǎng)期在泉工作、生活的流動(dòng)人口暫不符合戶(hù)口遷入條件，或不愿放棄戶(hù)籍地相關(guān)權(quán)益而不愿將戶(hù)口遷入泉州市的農(nóng)民工享受住房保障等24項(xiàng)城市民待遇。截止到今年6月泉州市共發(fā)放186萬(wàn)張居住證。另一方面，通過(guò)放松落戶(hù)準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民工”到“新泉州人”的身份轉(zhuǎn)變，將農(nóng)民工納入到泉州本地戶(hù)籍的城市住房保障體系中。
2．企業(yè)配建型 企業(yè)配建型指的是政府鼓勵(lì)用工單位在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用自有存量土地，修建適合農(nóng)民工居住的集體宿舍。泉州充分發(fā)揮了民營(yíng)資本豐富這一優(yōu)勢(shì)，通過(guò)出臺(tái)土地、稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)農(nóng)民工公共租賃房。事實(shí)上也證明這一政策在泉州為農(nóng)民工提供住房保障發(fā)揮了巨大的作用，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2013年2月泉州有70多家企業(yè)投資70億元，建設(shè)2萬(wàn)多套公租房，建設(shè)面積達(dá)80萬(wàn)平方。
3．政府投資型 作為公共服務(wù)的提供者，在農(nóng)民工住房保障建設(shè)中政府同樣承擔(dān)了很大一部分的投資建設(shè)責(zé)任，泉州市政府及各縣區(qū)也投入大量的財(cái)力以獨(dú)資或合資方式通過(guò)出租出售、定向和非定向等形式為農(nóng)民工提供更好的居住條件。德化縣為逐步解決進(jìn)城外來(lái)務(wù)工人員的居住問(wèn)題，通過(guò)政府投資建設(shè)寶美職工公寓，規(guī)定非外來(lái)工人員一律不能購(gòu)買(mǎi)。晉江在來(lái)泉?jiǎng)?wù)工人員相對(duì)密集的深滬鎮(zhèn)、五里工業(yè)區(qū)、陳棣、新塘等地啟動(dòng)了5個(gè)外來(lái)職工廉租住房項(xiàng)目，并在深滬鎮(zhèn)將外來(lái)職工廉租房一期工程以每月每平方米4元的價(jià)格把房子租給周邊企業(yè)，每月每平方米還補(bǔ)貼近4元租金，這使深滬鎮(zhèn)5家企業(yè)的800多名外來(lái)務(wù)工人員受惠。此外，安溪縣政府還通過(guò)與企業(yè)合作投資，建設(shè)安溪縣龍橋工業(yè)園區(qū)公租房項(xiàng)目。
4．租房托管型 “租房托管”是泉州豐澤區(qū)對(duì)農(nóng)民工住房管理的一種創(chuàng)新模式。豐澤區(qū)在東鳳、泉淮等27個(gè)社區(qū)建立“租房托管”模式，收集轄區(qū)內(nèi)空閑房源，社區(qū)將區(qū)域內(nèi)閑置房屋實(shí)行統(tǒng)一包租后，進(jìn)行裝修并配齊生活設(shè)施，以成本價(jià)出租給農(nóng)民工，租金不到市場(chǎng)價(jià)的60%。與之相似，晉江創(chuàng)建了租賃房屋“旅館式”服務(wù)管理平臺(tái)，即使用泉州市流動(dòng)人口綜合管理信息系統(tǒng)，把一個(gè)村（社區(qū)）作為一個(gè)“旅館”，把每個(gè)出租房都作為旅館的一個(gè)房間，統(tǒng)一為每戶(hù)租房編訂一個(gè)租房門(mén)牌號(hào)即“客房號(hào)”，在村（社區(qū)）設(shè)立服務(wù)管理站作為旅館的“總臺(tái)”,按需調(diào)配提供性?xún)r(jià)比高、治安良好的居住環(huán)境。
5．市政改造型 市政改造型主要指政府在不改變住房結(jié)構(gòu)的情況下，將住房?jī)?nèi)外部進(jìn)行重新修整，并配建市政設(shè)施和其他公共產(chǎn)品提供住房質(zhì)量的做法。[7]目前泉州農(nóng)民工保障住房以市政改造方式獲得主要有兩種渠道：（1）閑置樓宇整合：比如豐澤區(qū)積極整合、改造工業(yè)區(qū)周邊閑置樓宇作為廉租房，并設(shè)立“夫妻房”。（2）石結(jié)構(gòu)房改造：以鯉城區(qū)西郊片區(qū)改造為例，鯉城區(qū)牽頭、豐澤區(qū)政府和中僑集團(tuán)共同參與，對(duì)西郊片區(qū)石結(jié)構(gòu)房存在的房屋老化、基礎(chǔ)沉降、墻體開(kāi)裂、鋼筋外露、抗震性能差、片區(qū)配套設(shè)施不完善、居住環(huán)境臟亂差等問(wèn)題進(jìn)行整改，并在改造項(xiàng)目中配套建設(shè)400多套公租房。
6．信貸支持型 為了鼓勵(lì)外來(lái)人口通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋解決自身的住房問(wèn)題，晉江積極探索外來(lái)人口享受購(gòu)房按揭貸款實(shí)施辦法等政策，出臺(tái)了《晉江市鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)安置房若干規(guī)定》，規(guī)定“外來(lái)人員購(gòu)買(mǎi)安置房按照‘本地居民’界定，購(gòu)房人已償清之前購(gòu)房貸款的，不計(jì)入貸款次數(shù)。購(gòu)房人住房套數(shù)認(rèn)定不包括購(gòu)房人的自建房、房改房、繼承房和征遷安置房。購(gòu)房人的住房套數(shù)證明僅查詢(xún)其在晉江擁有的住房套數(shù)。”此外，石獅、德化政府在為農(nóng)民工提供住房同時(shí)，還提供了信貸支持。
三、泉州農(nóng)民工住房保障政策的執(zhí)行困境
如上所述，可以說(shuō)泉州在解決農(nóng)民工住房問(wèn)題上做了很多的工作也取得較好的成效，但同樣仍受到一些因素的制約：
（一）農(nóng)民工城市融入不足
在改善住房條件中，政府的角色是為弱勢(shì)的農(nóng)民工群體提供住房保障，而最根本的還是得依靠農(nóng)民工自身解決。農(nóng)民工的住房能力取決于購(gòu)房意愿和購(gòu)房能力，購(gòu)房意愿與城市融入具有較強(qiáng)正相關(guān)性。城市融入表現(xiàn)為一個(gè)城市的主動(dòng)接納和農(nóng)民工的積極融入相結(jié)合的動(dòng)態(tài)過(guò)程。被排斥感和留城意愿是衡量城市融入的重要指標(biāo)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)泉州農(nóng)民工認(rèn)為“與以往相比，泉州本地人對(duì)他們的排斥有所降低”,“年輕一代泉州人的排斥感較年老一代弱，更容易相處”，但仍有12.2%的人認(rèn)為“被排斥”。同時(shí)，調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示泉州農(nóng)民工留城意愿并不強(qiáng)，65.9%沒(méi)有意愿留在泉州，56.1%沒(méi)有意愿在泉州落戶(hù)?？傊?，泉州農(nóng)民工城市融入的不足，使得農(nóng)民工在泉州住房條件的投入較少，往往選擇居住在單位免費(fèi)提供的宿舍或租金便宜的民租房,在住房條件改善中角色缺失，主動(dòng)性不強(qiáng)。
（二）住房保障認(rèn)知度不理想
政策執(zhí)行及其效果在很大程度上取決于包括決策者、執(zhí)行者和公眾在內(nèi)的政策利益相關(guān)者的政策認(rèn)知，又稱(chēng)政策知曉度。[8]住房保障是一項(xiàng)惠民的工程，但在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)泉州農(nóng)民工對(duì)于住房保障的認(rèn)知度程度并不高。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有35%的人完全不知道“非泉州本地人符合一定條件也可以申請(qǐng)住房保障”，27.5%不是很清楚，僅有15%的人比較了解和5%的人非常了解。大部分的泉州農(nóng)民工并不清楚外來(lái)人口申請(qǐng)泉州住房保障的條件，并認(rèn)為“只有泉州戶(hù)口才可以申請(qǐng)”。同時(shí)，在住房保障申請(qǐng)和審批中，“不夠透明、很難申請(qǐng)到”成為41.5%的農(nóng)民工對(duì)泉州住房保障申請(qǐng)的印象。
（三）戶(hù)籍制度的限制
當(dāng)前我國(guó)的戶(hù)籍制度事實(shí)上已經(jīng)成為一項(xiàng)包含多種利益分配的身份制度，其承載了包含住房保障在內(nèi)等多種公共服務(wù)方面的附加值。泉州從1992年開(kāi)始就逐步放松落戶(hù)限制，并在放松農(nóng)民工落戶(hù)措施上頗有成效，但仍有很多農(nóng)民工因戶(hù)籍關(guān)系被排斥在住房保障之外。以《泉州市保障性住房建設(shè)和管理規(guī)定的通知》中公共租賃住房的申請(qǐng)條件為例，泉州公共租賃住房的對(duì)象為具有當(dāng)?shù)貞?hù)籍或持有中心市區(qū)《居住證》的城市中等偏下收入住房困難家庭、在本地與用工單位簽訂勞動(dòng)合同或聘用合同，并在當(dāng)?shù)乩U交社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)5年以上的外來(lái)務(wù)工人員。
1.從“具有當(dāng)?shù)貞?hù)籍”這一條件來(lái)看，根據(jù)泉州市落戶(hù)的條件的規(guī)定進(jìn)行推算，泉州農(nóng)民工要以“具有當(dāng)?shù)貞?hù)籍”申請(qǐng)住房保障，最保守的算法至少要在泉州有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)，并在居住地辦理居住登記滿(mǎn)2年。其中，穩(wěn)定住所和穩(wěn)定就業(yè)的剛性要求使很多最需要住房保障的農(nóng)民工無(wú)法獲得泉州戶(hù)籍。比如目前泉州有很多農(nóng)民工分布在餐飲業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)，屬于靈活就業(yè)人士，工作穩(wěn)定性差，住所也不穩(wěn)定，住房能力較差。
2.從“在本地與用工單位簽訂勞動(dòng)合同或聘用合同，并在當(dāng)?shù)乩U交社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)5年以上的外來(lái)務(wù)工人員”該條件看，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，泉州很多農(nóng)民工并沒(méi)有用工單位簽訂勞動(dòng)合同或聘用合同，或者有些簽訂了勞動(dòng)合同，但用工單位并沒(méi)有為農(nóng)民工繳交社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)民工在當(dāng)?shù)乩U納社會(huì)保險(xiǎn)的比例并不高。截止到2012年全國(guó)農(nóng)民工的社保參保率只占到農(nóng)民工總數(shù)的13.57%，泉州的情況與全國(guó)相類(lèi)似。
（四）保障資金短缺
任何一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作都離不開(kāi)資金的支持。農(nóng)民工住房保障支出是短期內(nèi)農(nóng)民工市民化的兩大主要成本之一。[9]在全國(guó)各地住房保障建設(shè)中最突出、最關(guān)鍵的問(wèn)題就是資金短缺問(wèn)題，泉州的農(nóng)民工住房保障也面臨同樣的問(wèn)題。當(dāng)前，泉州的住房保障資金主要來(lái)源于土地轉(zhuǎn)讓金、國(guó)家撥款等方式，當(dāng)然也采取了其他的方式，比如臺(tái)商投資區(qū)政府融資平臺(tái)通過(guò)臺(tái)商投資區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司債券募集資金，東寶花苑通過(guò)建信信托方式募集資金等。但相對(duì)于其他城市的住房保障融資方式，我市的保障資金融資方式還較為單一。因此泉州在面臨大量的農(nóng)民工聚集并市民化問(wèn)題時(shí)，如何解決資金難題顯得尤為重要。
四、優(yōu)化泉州農(nóng)民工住房保障的思路及舉措
2014年9月12號(hào)我國(guó)頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》，提出逐步改善農(nóng)民工居住條件，而完成這一目標(biāo)將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程，應(yīng)在“以城市綜合承載能力為前提，差序推進(jìn)泉州農(nóng)民工住房保障”的總體思路下逐步完成：
（一）弱化戶(hù)籍差異
弱化戶(hù)籍差異，讓農(nóng)民工與城市居民一樣享有同等的待遇，把他們也納入城市的住房保障體系需改革現(xiàn)有的戶(hù)籍制度已成為社會(huì)的共識(shí)。泉州市《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》也提出，將全面放開(kāi)城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，并逐步把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，平等享受公租房、廉租房。筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面弱化戶(hù)籍所附加的住房保障差異：
1．降低落戶(hù)的準(zhǔn)入條件
首先，對(duì)泉州各縣區(qū)的人口規(guī)模、流動(dòng)人口規(guī)模和城市綜合承載能力進(jìn)行摸底，劃分縣區(qū)類(lèi)別。其次，全面放開(kāi)建鎮(zhèn)制落戶(hù)限制，借鑒江蘇經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于泉州非中心市區(qū)尤其是人口較不密集、人口吸納能力強(qiáng)的縣區(qū)的戶(hù)口申領(lǐng)條件，準(zhǔn)許滿(mǎn)足合法固定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)任一條件的農(nóng)民工申領(lǐng)居住證，將靈活就業(yè)、未繳納社會(huì)保險(xiǎn)等住房困難農(nóng)民工吸納到住房保障中。
2．提高農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率
根據(jù)泉州住房保障制度的規(guī)定，泉州農(nóng)民工住房保障與農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)掛鉤。因此，為了提高泉州農(nóng)民工住房保障的申保率，一是將農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)可享受的福利進(jìn)行梳理，制作成海報(bào)及視頻，依托社區(qū)、企業(yè)和公交等媒介進(jìn)行宣傳，開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)“進(jìn)企業(yè)，進(jìn)社區(qū)”的宣傳活動(dòng)，提高農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參與意愿；二應(yīng)加大對(duì)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳納的監(jiān)督，對(duì)于未依法執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位進(jìn)行懲罰，依托工會(huì)對(duì)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況進(jìn)行跟蹤。
（二）提高住房保障認(rèn)知度
1．提高住房保障的知曉度
政府可通過(guò)懸掛條幅、發(fā)放張貼宣傳單、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、組織集中看房等多種形式進(jìn)行宣傳，明確保障性住房的性質(zhì)、住房標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)條件及重要意義，調(diào)動(dòng)農(nóng)民工的積極性和主動(dòng)性，擴(kuò)大宣傳范圍。
2．提升住房保障的認(rèn)可度
第一，完善公開(kāi)透明的保障房制度。在現(xiàn)基礎(chǔ)上，繼續(xù)依托網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)、村委會(huì)、企業(yè)推進(jìn)泉州保障房信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工住房保障從準(zhǔn)入到退出的透明運(yùn)行。第二，建立住房保障巡查制度，通過(guò)定時(shí)和不定時(shí)地對(duì)住房保障受益對(duì)象的收入、生活水平、保障房使用情況進(jìn)行審查，并結(jié)合社區(qū)、村委會(huì)等社會(huì)組織對(duì)住房保障對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。第三，借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)完善住房保障退出機(jī)制。首先，應(yīng)明確并統(tǒng)一保障房退出事由，對(duì)相關(guān)事由進(jìn)行明確的規(guī)定；其次，應(yīng)多元化退出措施，尤其是租賃型保障房的退出機(jī)制，可綜合使用過(guò)渡期收租制度、租金返還制度、保證金制度等監(jiān)管手段。再次，推行可循環(huán)的產(chǎn)權(quán)型保障房交易機(jī)制，即明確保障房只能在符合保障標(biāo)準(zhǔn)的人群中進(jìn)行交易，實(shí)行踐行產(chǎn)權(quán)型保障房的“內(nèi)部循環(huán)”機(jī)制。
（三）優(yōu)化農(nóng)民工住房保障管理模式
1．實(shí)行農(nóng)民工的分類(lèi)管理
根據(jù)留城意愿泉州農(nóng)民可分為定居型和就業(yè)型農(nóng)民工，其中定居型農(nóng)民工應(yīng)以鼓勵(lì)農(nóng)民工自己購(gòu)房為主要手段，繼續(xù)完善和推廣相關(guān)的信貸政策鼓勵(lì)有能力的農(nóng)民工自己購(gòu)房，對(duì)農(nóng)民工將流出地的宅基地或土地流轉(zhuǎn)后在本地購(gòu)房的給予房屋補(bǔ)貼，創(chuàng)新住房建設(shè)模式鼓勵(lì)企業(yè)、農(nóng)民工參與到住房保障建設(shè)中；就業(yè)型農(nóng)民工應(yīng)以公租房和市場(chǎng)租房為主，著重于提升租賃房屋存量，健全租賃市場(chǎng)，改善租賃房居住環(huán)境等。
2．鼓勵(lì)農(nóng)民工自購(gòu)房產(chǎn)
除了目前已出臺(tái)的鼓勵(lì)農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)安置房、定向?yàn)檗r(nóng)民工建設(shè)供其購(gòu)買(mǎi)的住房的政策外，可出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)商品房，比如降低農(nóng)民工住房困難家庭的房貸首付和貸款利率等。
3．多渠道建設(shè)保障性住房
（1）繼續(xù)完善企業(yè)公租房建設(shè)政策 泉州企業(yè)在公租房建設(shè)中充當(dāng)了重要了角色，泉州應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)資源豐厚的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮泉州企業(yè)參與公共租賃住房建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本參與到公共租賃住房建設(shè)中。
（2）探索共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè) 本次調(diào)查中關(guān)于“農(nóng)民工是否愿意與政府合作共建共有產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題，41.8%的農(nóng)民工選擇了愿意?？梢哉f(shuō)，共有產(chǎn)權(quán)房在泉州農(nóng)民工住房保障中有一定的市場(chǎng)，但關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)房的出資和管理還有待進(jìn)一步探索和研究，目前北京、上海、深圳、成都等地的在共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)方面進(jìn)行了一些先行試驗(yàn)，以及北京嘗試建設(shè)合作型保障房，這些都可供泉州進(jìn)行取經(jīng)。
（3）實(shí)行商品房配建模式 商品房配建制模式具有使得土地不用單獨(dú)劃撥、資金由開(kāi)發(fā)企業(yè)提供、社會(huì)不同階層居住不分異等優(yōu)勢(shì)。目前國(guó)內(nèi)外很多城市都采用了該模式，比如美國(guó)紐約，我國(guó)的青島、大連、廣州等城市。北京頒布的《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院辦公廳保障新安居工程建設(shè)和管理指導(dǎo)意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，“普通商品住宅用地中配建保障房比例一般不低于30%，軌道交通沿線(xiàn)、站點(diǎn)周邊以及商業(yè)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)周邊商品住房用地中配建保障房比例還應(yīng)適當(dāng)提高。”泉州可以借鑒這些城市的經(jīng)驗(yàn)，在中心城區(qū)及具有較高溢價(jià)的商品房住宅用地嘗試實(shí)行。
4．整合房屋租賃市場(chǎng)資源
（1）建立企業(yè)公租房聯(lián)合平臺(tái) 為了解決用工荒問(wèn)題，近年來(lái)晉江企業(yè)自發(fā)在同行企業(yè)或不同行同工種之間自發(fā)協(xié)商開(kāi)展淡旺季用工調(diào)劑。泉州可借助和擴(kuò)大該用工調(diào)劑平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)建立企業(yè)公租房聯(lián)合平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)調(diào)配平臺(tái)內(nèi)農(nóng)民工的住房條件。另外，對(duì)于企業(yè)建設(shè)的公租房規(guī)定在滿(mǎn)足本企業(yè)員工需求后的剩余房源可按公租房標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一對(duì)外出租。
（2）推廣房屋托管模式 泉州目前還處于“半城市化”階段，仍存在很多的城中村，城中村的民房仍是很多農(nóng)民工住房的選擇。因此，可以推廣晉江租賃住房旅館式服務(wù)管理新模式及豐澤區(qū)的“租房托管”模式，對(duì)城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的閑置房屋進(jìn)行登記，以村為單位設(shè)置租房管理服務(wù)站進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時(shí)對(duì)于愿意根據(jù)政府規(guī)定的住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造的房主進(jìn)行補(bǔ)貼，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、居住條件整治提高農(nóng)民工房屋租賃的滿(mǎn)意度。
（3）提升居住環(huán)境 一個(gè)良好的居住環(huán)境可以提高宜居的指數(shù)。根據(jù)調(diào)查，泉州農(nóng)民工對(duì)于政府在改善居住環(huán)境中的作為的幾個(gè)選項(xiàng)中，44.4%認(rèn)為應(yīng)改善周邊衛(wèi)生環(huán)境，36.1 %提供健身器材等運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所，19.4 %認(rèn)為可以提供閱覽室和圖書(shū)室，24.3%加強(qiáng)治安。因此，提升農(nóng)民工工居住條件可以從整治農(nóng)民工集中區(qū)衛(wèi)生和治安條件，提供部分健身器材，依托社區(qū)（村）閱覽室或圖書(shū)室為農(nóng)民工提供學(xué)習(xí)環(huán)境等方面著手。
（4）完善公共租賃房與廉租房并軌管理機(jī)制 各地的實(shí)踐證明，公共租賃住房與廉租房并軌有利于住房保障對(duì)象的申請(qǐng)和流轉(zhuǎn)。目前泉州已實(shí)行公共租賃住房與廉租房并軌，后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步完善并軌后租金差別化政策、廉租房與公租房的申請(qǐng)政策等。
（四）拓寬保障房建設(shè)投融資渠道
1.建設(shè)保障性住房投資開(kāi)發(fā)公司 資產(chǎn)支持證券化（ABS）模式是一種優(yōu)化的保障房建設(shè)融資模式，它由專(zhuān)業(yè)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為其測(cè)定信用等級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，投資者也不參與到具體項(xiàng)目中，只以固定收益為目標(biāo)，可以靈活調(diào)動(dòng)民間資金建設(shè)保障性住房。泉州市的民間資金優(yōu)厚，在民間融資方面有著天然的優(yōu)勢(shì)。因此，可借鑒通化市等城市經(jīng)驗(yàn)，在泉州臺(tái)商投資區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司發(fā)行債券籌建保障安居工程的基礎(chǔ)上，成立政府指導(dǎo)的保障性住房投資開(kāi)發(fā)公司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)資金的籌集和投資，公司可以通過(guò)發(fā)行債券、購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品以及與福彩單位合作發(fā)行地方性彩票等方式從民間籌集資金，從而為保障房建設(shè)提供大筆資金。
2.多元化投資模式 學(xué)術(shù)界和各地政府還進(jìn)行了很多關(guān)于保障性住房投資渠道的探討和實(shí)踐，比如上海實(shí)行的“先租后售”模式，即經(jīng)政府批準(zhǔn)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)投資建設(shè)公共租賃住房，向符合條件的住房困難對(duì)象出售，出租10年后允許作為商品房上市出售，在農(nóng)民工住房保障融資方面還可以探索BOT模式、TOT模式、TTT模式及PIPP模式。
（五）增強(qiáng)文化認(rèn)同和社區(qū)融入
如上文所述，農(nóng)民工購(gòu)房意愿與留城意愿正相關(guān)，文化認(rèn)同和社區(qū)融入對(duì)留城意愿影響顯著。因此提高農(nóng)民工的住房水平，履行政府對(duì)農(nóng)民工的住房保障責(zé)任不能僅從住房個(gè)體入手，還應(yīng)立足農(nóng)民工市民化的整體，增強(qiáng)農(nóng)民工的文化認(rèn)同和社區(qū)融入。應(yīng)拉近農(nóng)民工與社區(qū)居民之間的距離，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，通過(guò)一系列文化活動(dòng)和心理健康教育引導(dǎo)農(nóng)民工盡快融入社區(qū)，增加他們的社區(qū)融入。通過(guò)精神文化方面的引導(dǎo)教育重塑農(nóng)民工的價(jià)值觀念和行為規(guī)劃，梳理社區(qū)居民和城市市民意識(shí)，以思想文化方面推動(dòng)他們?cè)谄渌I(lǐng)域的市民化。
參考文獻(xiàn)：
[1]2013年全國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB\OL].國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. http://www.stats.gov.cn/tjsj
/zxfb/201405/t20140512_551585.html.2014.5.12/2014.6.23
[2]譚英俊,段瑞瓊.民生熱點(diǎn)：城市農(nóng)民工住房問(wèn)題研究綜述[J].行政與法.2013(10)
[3]珀金斯談中國(guó)城市化速度及對(duì)住房需求的影響[EB\OL].人民網(wǎng). http://finance.people.com.cn/GB/51844/51850/119073/119165/7032000.html.2008.3.22/2014.5.2
[4]盧坤建.公共政策釋義[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2001(4)
[5] 桑玉成,劉百鳴.公共政策學(xué)導(dǎo)論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,1991
[6][7]呂萍.農(nóng)民工住房理論、實(shí)踐與政策[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社.2012
[8]陳麗君,郁建興,張瑤瓊.基于知曉度的政策績(jī)效評(píng)價(jià)：以浙江省湖州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)促進(jìn)政策和服務(wù)為例[J].公共行政評(píng)論,2009(06):58-79
[9]農(nóng)民工市民化的成本如何測(cè)算[EB\OL].新京報(bào). http://epaper.bjnews.com.cn/html
/2013-03/30/content_421641.htm?div=-1,2013.3.30\2014.5.21
（作者單位：中共泉州市委黨校理論研究室）
閩公網(wǎng)安備 35050202000008號(hào)
