【摘  要】社區(qū)協(xié)商民主有其平等、理性、開放、共識等特點，是新時期推進(jìn)社區(qū)民主治理的有效載體，有著暢通表達(dá)渠道、擴大居民共識、整合多元利益、構(gòu)建和諧社區(qū)等作用。針對當(dāng)前社區(qū)協(xié)商民主存在的制度保障完整性不夠和制度操作指導(dǎo)性不強等問題，本文從厘清社區(qū)協(xié)商民主與政府管控的權(quán)力邊界、完善社區(qū)協(xié)商民主的“三會”制度和處理好社區(qū)協(xié)商民主過程的內(nèi)容、主體、保障、組織等環(huán)節(jié)探討如何優(yōu)化社區(qū)協(xié)商民主的制度環(huán)境。

    【關(guān)鍵詞】社區(qū)  協(xié)商民主  制度建設(shè)

 

黨的十八屆三中全會強調(diào)指出，要堅持和完善政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主。[1]近年來所涌現(xiàn)的社區(qū)協(xié)商民主，正是擴大公民政治參與、構(gòu)建協(xié)商民主的多元主體、增強協(xié)商民主社會基礎(chǔ)、推進(jìn)社區(qū)民主治理的有效載體�？梢哉f，社區(qū)協(xié)商民主是協(xié)商民主在微觀層面的重要表現(xiàn)形式，更具廣泛性和基層性，有其便利和成熟開展的條件。社區(qū)協(xié)商民主能否確保協(xié)商主體的廣泛性、協(xié)商過程的民主性、協(xié)商機制的實效性和協(xié)商結(jié)果的合法性，關(guān)鍵所在還是如何優(yōu)化社區(qū)協(xié)商民主的制度建設(shè)，使社區(qū)協(xié)商民主最終成為一種制度化的過程。

一、社區(qū)協(xié)商民主的概念和表征

（一）概念

協(xié)商民主是２０世紀(jì)８０年代以來西方政治發(fā)展和政治思想的最重要成果之一，它是指政治共同體中的自由、平等公民，通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是公共協(xié)商，強調(diào)對話、討論、辯論與共識。社區(qū)協(xié)商民主主要是指社區(qū)治理形式上的協(xié)商民主，是公民與政府、公民與公民相互間的博弈，能有效促進(jìn)社區(qū)治理的科學(xué)決策，減少社區(qū)政策偏見，保持社會穩(wěn)定的社區(qū)治理形式。社區(qū)協(xié)商民主是社區(qū)利益主體基于理性的協(xié)商取得共識，以消除彼此之間的分歧，維護(hù)各自的權(quán)益的民主形式。協(xié)商民主的前提在于承認(rèn)并接受社區(qū)利益主體多元化及不同利益主體之間存在的差異和分歧；其核心在于強調(diào)基于理性的協(xié)商，即客觀、冷靜、審慎地討論、審議、對話和交流，從而取得共識；其本質(zhì)就是要充分體現(xiàn)并維護(hù)利益主體的訴求和權(quán)益。社區(qū)協(xié)商民主有組織形式、決策形式和治理形式三個不同的層面的意涵：組織形式上的社區(qū)協(xié)商民主，如社區(qū)成員代表大會與社區(qū)協(xié)商議事委員會；決策形式上的社區(qū)協(xié)商民主，如米勒認(rèn)為，當(dāng)一種民主體制的決策是通過公開討論，每個參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點做出的。[2]如社區(qū)的聽證會、座談會等一系列社區(qū)制度與實踐；治理形式上的社區(qū)協(xié)商民主，瓦拉斯認(rèn)為：“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認(rèn)知的某些核心問題”。[3]如社區(qū)的調(diào)解會、協(xié)調(diào)會、評議會等。

（二）表征

參與主體的平等性。參與者是協(xié)商過程的主體，協(xié)商過程實際上就是各種不同利益取向、不同偏好的政治共同體主體參與平等協(xié)商的過程，不存在特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優(yōu)先性，其行為不受權(quán)威的約束，而只根據(jù)協(xié)商的前提和結(jié)果行動，提出意見建議，進(jìn)行批評和辯論依據(jù)的是事實或理由。

價值取向的公共性。在協(xié)商中，雖然協(xié)商參與者都有自己的個人偏好，每個行為者都有自己的利益，但公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘單純地滿足個人或局部利益，而是在集體理性指導(dǎo)下尋求最大限度滿足所有公民愿望的政策。價值取向的公共性是促進(jìn)公共政策有效實施、參與者持續(xù)性行動的共同基礎(chǔ)。

議事機制的開放性。社區(qū)協(xié)商民主的開放性體現(xiàn)在參與者、議題、規(guī)制等方面，不僅對議題所涉及相關(guān)利益與關(guān)系的政府、公民個體、社會團體機構(gòu)等都可以參與協(xié)商過程，而且協(xié)商的程序與方式、結(jié)果的認(rèn)定與執(zhí)行都具有開放透明的特點。

公共責(zé)任的分擔(dān)性。社區(qū)協(xié)商是以公共討論和批判審視的方式理性地表達(dá)自己的意見，了解他人的觀點，并基此以契約性地達(dá)成共識。這就需要所有參與者或修正自身偏好或說服其他成員共同履行約定，承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任，遵守達(dá)成的有約束力的公共決策的責(zé)任等。

二、社區(qū)協(xié)商民主的作用與制度欠缺

（一）作用

暢通表達(dá)渠道。社區(qū)居民成分的復(fù)雜化和市場經(jīng)濟下利益主體的多元化容易出現(xiàn)沖突甚至激化，如果表達(dá)渠道和機制不暢通，利益主體在表達(dá)其訴求時則易于出現(xiàn)非理性的行為，從而造成社會動蕩和不穩(wěn)定。協(xié)商民主顯然有利于多元利益整合，對于矛盾和沖突的解決提供了一種多方參與的理性協(xié)商對話渠道，保證社區(qū)利益相關(guān)者的利益訴求能夠及時、有序、充分得到表達(dá)。

擴大居民共識。共識是共種更成熟的、經(jīng)過深思熟慮的輿論科學(xué)、是合法和有效決策的基礎(chǔ)。為了尋求應(yīng)對社區(qū)公共挑戰(zhàn)的路徑，協(xié)商對話是幫助社區(qū)居民就復(fù)雜問題形成公共判斷最理想的方式。參與協(xié)商的人們可以將其個人經(jīng)驗與問題聯(lián)系起來，了解自己及他人的精神價值和目標(biāo)追求，增加相互理解和信任，在恰當(dāng)?shù)男袨槁窂缴线_(dá)成一致，并利用理性觀念和分析確立恰當(dāng)?shù)墓�共政策方向，形成實現(xiàn)有效公共政策和持續(xù)性共同體行動的共同基礎(chǔ)。

整合多元利益。協(xié)商民主是在承認(rèn)利益多元化和矛盾普遍存在的情況下，為解決矛盾、緩和沖突而進(jìn)行的民主程序設(shè)計。作為一個政治過程，協(xié)商民主在公眾討論共同問題和沖突的過程中，各種利益代表能夠自由表達(dá)并得以充分考慮。由于參與者協(xié)商中對公共目標(biāo)和利益的共同理解，也會在各種相互沖突的利益中受程序性規(guī)則的引導(dǎo)并趨向公共利益。協(xié)商民主的作用就在于通過協(xié)商對話方式把社區(qū)中各行動主體的利益整合起來，使利益各方都能理性地發(fā)出自己的聲音，同時也對其他方的利益進(jìn)行綜合考量，形成兼顧各不同階層和各不同利益群體的平衡方案。

構(gòu)建和諧社區(qū)。由于社區(qū)協(xié)商的平等性、自由性、理性，使得各方訴求都能得以表達(dá)，由于協(xié)商過程中沖突的化解、共識的形成和各種利益的平衡，非理性的對抗必然大幅度下降，代之則是社區(qū)居民的合作、參與、協(xié)商、包容。社區(qū)因協(xié)商民主而和諧還有另一層意思，就是在協(xié)調(diào)多元化利益的同時能夠很好地保護(hù)弱勢群體的利益，同時對防范各種極端情緒預(yù)期準(zhǔn)備，減少反社會情緒的擴散和破壞性行為的出現(xiàn)。

（二）制度欠缺

中央有關(guān)社區(qū)建設(shè)和治理的政策文件更多的是指導(dǎo)性、全局性和原則性。2011年《中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中共政協(xié)全國委員會黨組關(guān)于《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》貫徹落實情況的報告〉的通知》正式提出“協(xié)商民主”這個概念，并強調(diào)要把選舉民主與協(xié)商民主這兩種民主形式結(jié)合起來推動民主政治的發(fā)展。相關(guān)法律法規(guī)還有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》以及《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》和《全國社區(qū)建設(shè)示范城基本標(biāo)準(zhǔn)》等，這些制度法規(guī)過于原則化，對于社區(qū)協(xié)商民主主要是方向性而非操作性。如《城市居民委員會組織法》規(guī)定的公民參與權(quán)利也主要是選舉權(quán)與被選舉權(quán)，而對其它的公民參與權(quán)利、公民是否應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任，以及相應(yīng)的公民參與權(quán)的救濟途徑等規(guī)定甚少。以社區(qū)公民的選舉權(quán)為例，一些地方在選舉中出現(xiàn)的選舉程序不合法、不透明或是選民受脅迫等現(xiàn)象屢見不鮮，但卻沒有相應(yīng)的糾錯制度和約束制度。社區(qū)治理中的其它一些重大決策，如社區(qū)聽證會、社區(qū)董事會等的組織者、參與者以及參與時間等都沒有具體制度規(guī)定。對公民參與的權(quán)利、責(zé)任、途徑、內(nèi)容以及權(quán)利被侵害時的救濟等相關(guān)配套措施和銜接辦法，也缺乏制度支持。也可能這個原因，民政部才決定2011年6月正式啟動《城市居民委員會組織法》的修訂工作。而各地的地方性法規(guī)、部門規(guī)章，立法層次較低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度，在適用效力也是非常有限的，與公民參與社區(qū)治理的日漸擴大的現(xiàn)實明顯相去甚遠(yuǎn)。

三、社區(qū)協(xié)商民主的制度建設(shè)

（一）優(yōu)化制度環(huán)境：厘清社區(qū)協(xié)商民主與政府管控的權(quán)力邊界

要使社區(qū)協(xié)商成為基層民主政治的主要實現(xiàn)方式，必須使協(xié)商最終成為一種制度化的過程，即把協(xié)商的形式建立在完善的制度平臺上，通過制度化的手段和方式建構(gòu)社區(qū)協(xié)商的制度、程序，規(guī)范政府與非政府組織間的權(quán)力邊界，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主落地生根。這是立足于我國現(xiàn)階段公民社會與國家之間的脆弱關(guān)系以及社區(qū)組織與政治權(quán)力的依賴這一情勢所作的判斷與選擇。在現(xiàn)在從全能政府管制向重視基層民主轉(zhuǎn)變的政治轉(zhuǎn)型時期，伴隨著市場與民主的重新構(gòu)架，市場化的社區(qū)組織與行政權(quán)力的調(diào)控權(quán)之間都有了獨立存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)，協(xié)商民主的目標(biāo)決定了它們作為獨立的利益單位必須以制度化的方式來保持相互之間適當(dāng)?shù)膹埩﹃P(guān)系，也就是在具有合法秩序的領(lǐng)域進(jìn)行交往。制度建設(shè)一方面要體現(xiàn)政府是有限的，即政府必須通過制度方式進(jìn)入、影響和監(jiān)督社區(qū)組織，理性地干預(yù)社區(qū)組織的發(fā)展，明確其自我管理的相對獨立地位和政府監(jiān)管的法律權(quán)力和責(zé)任，真正實現(xiàn)社區(qū)組織自身的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，形成具有中國特色的社會和政府的協(xié)商合作關(guān)系；另一方面制度建設(shè)也要使政府是有效的。我國特殊的國情和發(fā)展路徑?jīng)Q定了公民社會不可能自發(fā)健康成長，歷史也沒有給我們進(jìn)行政治試錯的機會，因此在制度建設(shè)中需要加強政府的能動作用，使政府成為社會組織化發(fā)展的引導(dǎo)者和規(guī)范者，杜絕強勢利益集團分利的制度性空間，使社區(qū)組織成為社會和諧與發(fā)展的建設(shè)性力量，而不是破壞性甚至否定性的力量。總之，對于我國政治民主化的發(fā)展來說，國家與社會兩方面的共同推動是民主成長的動力，任何一方面對民主成長的訴求和努力，都可能在另一方形成效應(yīng)，而這兩方面所形成的合力，構(gòu)成了推動民主成長的最強動力，而且，這種合力的價值取向與協(xié)商民主的目標(biāo)高度一致與吻合，構(gòu)成我國政治民主化發(fā)展的重要主題。

（二）強化制度基礎(chǔ)：完善社區(qū)協(xié)商民主的“三會”

社區(qū)協(xié)商民主的“三會”制度是指聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會。隨著社區(qū)自我管理和自我服務(wù)意識與能力的不斷提升，基層政府部門對社區(qū)管理、建設(shè)和事務(wù)的統(tǒng)領(lǐng)和組織的每“后退一步”，就意味著社區(qū)必須“前進(jìn)一步”，及時補位。社區(qū)協(xié)商民主的“三會” 是依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，以居民群眾為主體的處理社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、調(diào)處、評議機制，為居民自治搭建的制度平臺。 “三會”制度明確了每個會議的內(nèi)容、程序、形式。同時，把居民自治的目的、原則、任務(wù)、組織、職責(zé)等內(nèi)容融進(jìn)了“三會”制度，規(guī)范了居委會的自治途徑。通過評議、協(xié)調(diào)、聽證等“三會”的制度化建設(shè)，對群眾關(guān)心的熱點、難點和關(guān)心點進(jìn)行公開、公平、公正的探討，打牢社區(qū)協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)。

“聽證會”是社區(qū)決策的需要。聽證會，即事前“聽證”，了解民意，集中民智，謀好為民之策。聽證會是由居委會組織社區(qū)成員就社區(qū)建設(shè)和管理中的項目以及涉及群眾性、社區(qū)性、公益性的重大工作和事項進(jìn)行事先論證和對可能出現(xiàn)的問題和矛盾預(yù)先進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理，并集中居民意見對聽證事項形成聽證決議的民主協(xié)商制度。其內(nèi)容主要包括政府部門有關(guān)本社區(qū)居民生活密切相關(guān)的實事項目、社會組織在本社區(qū)實施的公益性項目、居委會為居民辦的實事項目等。聽證會制度建設(shè)要就其組織方式、參與人選、聽證程序、結(jié)果處置等形成剛性的制度規(guī)范。

“協(xié)調(diào)會”是社區(qū)穩(wěn)定的需要。協(xié)調(diào)會，即事中“協(xié)調(diào)”，引導(dǎo)居民自我教育、自我管理、盡好安民之義。協(xié)調(diào)會是由居委會就社區(qū)成員間產(chǎn)生的社區(qū)性、公益性、群眾性事物和矛盾、利益沖突，召開協(xié)調(diào)會進(jìn)行民主協(xié)商解決的制度。協(xié)調(diào)會的內(nèi)容主要有社區(qū)居民之間、居民與社區(qū)單位之間的矛盾。社區(qū)居民、單位與區(qū)各職能部門派駐社區(qū)機構(gòu)（單位）之間的矛盾。其他社區(qū)矛盾。協(xié)調(diào)會的制度建設(shè)不僅要明確組織者、參與者、協(xié)商程序等，而且要特別注重協(xié)調(diào)的事前準(zhǔn)備與結(jié)果處置，這是由于矛盾性的化解比較復(fù)雜與艱難，務(wù)須在協(xié)調(diào)會的前期做足功課，摸清矛盾進(jìn)展情況，制定解決預(yù)案，同時對協(xié)調(diào)形成的協(xié)議要以具有法律效應(yīng)的方式形成文本檔案，如協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見，也應(yīng)有會議紀(jì)要留存，并尋求其他途徑解決的方案。

“評議會”是社區(qū)監(jiān)督的需要。評議會，即事后“評議”，傾聽群眾意見，改進(jìn)工作作風(fēng)，實現(xiàn)居民當(dāng)家。評議會是社區(qū)黨支部、居委會組織組織社區(qū)成員對居委會成員、社區(qū)工作者、政府職能部門及其工作人員在社區(qū)履行職責(zé)、發(fā)揮作用的情況進(jìn)行綜合考評的制度。評議會的制度建設(shè)應(yīng)著力在擴大考核主體、創(chuàng)新考評方式和落實考評結(jié)果上下功夫。通過探索社會評價、開展民意調(diào)查等辦法，實現(xiàn)由單向考核向多維考核、封閉考核向開放考核的轉(zhuǎn)變，提高協(xié)商民主評價的科學(xué)化水平。在組織評議會時，要先由民主評議對象對工作績效、存在問題、原因分析、改進(jìn)措施向參與者匯報，然后由民主評議小組結(jié)合會前的調(diào)查核實情況進(jìn)行綜合評議，形成一致意見。評議結(jié)果必須量化或分等分檔并以此作為居委會工作人員考核的一個依據(jù)，進(jìn)入約束激勵機制。

（三）深化制度安排：善處社區(qū)協(xié)商民主過程的各個關(guān)鍵點

  社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容要有價值性。社區(qū)協(xié)商要“圍繞中心、服務(wù)大局”，從廣泛的議題和紛繁的內(nèi)容中找準(zhǔn)切入點和著力點，自覺主動地將本地的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的重大事項和涉及群眾利益的各種決策提交到商議的桌面上來，特別應(yīng)把重大民生問題列為社區(qū)協(xié)商的重點議題和重要內(nèi)容，并對其進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化和分解，就社區(qū)群眾關(guān)心關(guān)注并期盼解決的熱點、難點問題建言、對話和商討，積極地反映社情民意，努力推進(jìn)這些問題的解決。

社區(qū)協(xié)商的主體要有代表性。協(xié)商參與者的代表性決定協(xié)商的效用。就協(xié)商主體而言，應(yīng)通過制度化的人事吸納機制，盡量吸納不同階層、不同群體的代表，擴大團結(jié)面，增強包容性。要盡量避免領(lǐng)導(dǎo)人指定協(xié)商代表的慣性做法，不能為了些靠得住而聽不到真實的聲音，這樣勢必降低協(xié)商的信度。如協(xié)商人數(shù)太多，也可運用隨機抽樣確定會議代表以確保過程的公正性。

  社區(qū)協(xié)商保障要有可行性。在協(xié)商時間上，由于社區(qū)居民構(gòu)成的復(fù)雜性，且很多人在外工作或務(wù)工，而不在戶口所在地或常住地生活。這就需要有相對固定的協(xié)商時間，以便協(xié)商者心中有數(shù)，便于處理好本職工作和參與協(xié)商的關(guān)系。特別要在春節(jié)期間多安排一些協(xié)商活動，以減少群眾協(xié)商成本。在協(xié)商經(jīng)費上，各地黨委政府應(yīng)設(shè)立社區(qū)協(xié)商專項經(jīng)費，列入每年財政預(yù)算，其比率和數(shù)額要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平作相應(yīng)的調(diào)整，確保社區(qū)協(xié)商能夠持續(xù)長久地運行。
   社區(qū)協(xié)商組織要有靈活性。一是協(xié)商的議題可由群眾的“報題”，也可由黨委政府“點題”，還可由非政府組織的“送題”。不拘一格，擇要而議。二是參加協(xié)商的對象既可有相對固定的代表，也可隨機抽樣；既可廣泛參與，也可局部參與，視議題需要而定。三是協(xié)商會議形式可分為大會，也可分為小組會。如協(xié)商需聽取更多人的意見則需分組討論再綜合。四是專業(yè)性的議題可考慮引進(jìn)專家參與，提高協(xié)商的科學(xué)決策力。靈活多樣，是在遵循基本制度基礎(chǔ)上所采取的具體問題具體分析的務(wù)實態(tài)度，目的是為了讓社區(qū)民主協(xié)商更具針對性和更加有效。  

 

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》[EB/OL]http:// www.gov.cn/jrzg/2013-11/12/content_2525960.htm

[2]David Miller: “Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups?” Democracy as Public Deliberation: New Perspectives, Edited by Maurizio Passerin D’entrèves, Manchester University Press, 2002, P201.

 [3]陳家剛.協(xié)商民主[M].上海三聯(lián)書店，2004:３.

                                           （作者單位：中共泉州市委黨�？粕缗c法學(xué)教研室）