[摘 要]建國以來我國都很重視對民間借貸的規(guī)制，但民間借貸規(guī)制失靈的問題也一直伴隨在規(guī)制過程中。本文基于委托-代理理論構建我國民間借貸規(guī)制的模型，從三個影響規(guī)制的因素出發(fā)分析我國民間借貸規(guī)制結果產(chǎn)生的過程，嘗試為我國民間借貸規(guī)制的完善路徑提供一種新的視角。

[關鍵]民間借貸；民間金融；非正規(guī)金融；規(guī)制

 

所謂民間借貸又稱民間金融，泛指個體、家庭、企業(yè)之間，游離于官方正式的金融體系之外而進行的金融交易活動行為。長期以來，民間借貸為我國經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用，緩解了中小企業(yè)的資金難題。但同時民間借貸問題頻發(fā)也帶來了經(jīng)濟和金融的不穩(wěn)定，引起了社會各界對民間借貸的廣泛關注和規(guī)制合理性的思考?？v觀新中國成立后我國民間借貸規(guī)制歷程，可以發(fā)現(xiàn)盡管我國民間借貸的規(guī)制不斷調整并取得一定成效，但民間借貸改革仍任重道遠。

政府規(guī)制指的是在產(chǎn)業(yè)規(guī)制中以政府為主體，為實現(xiàn)某些社會經(jīng)濟目標，采用各種直接的具有法律約束力的限制、約束、規(guī)范手段，從而對市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟主體作出規(guī)制行動和措施。從委托—代理理論^①考察政府規(guī)制，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)制過程至少存在4個行為主體，即消費者（選民或公眾）、政府、規(guī)制機構和被規(guī)制的企業(yè)，形成“公眾-政府-規(guī)制機構—被規(guī)制企業(yè)”多重委托代理關系（如圖1所示）。

我國民間借貸借貸規(guī)制過程也是一個多重委托——代理的關系，其政府規(guī)制過程如圖2。在我國民間借貸規(guī)制制定中，銀監(jiān)會會與中國人民銀行總行構成的民間借貸規(guī)制的中央政府，接受公眾、民間借貸機構、正規(guī)金融機構的授權對民間借貸進行規(guī)制，同時接受這三者的監(jiān)督，并且中央政府需要向公眾報告相關的民間借貸信息。在我國民間借貸規(guī)制執(zhí)行中，中央直屬機構^②、地方政府作為民間借貸規(guī)制執(zhí)行機構，在中央政府的監(jiān)督下，對民間借貸規(guī)制進行執(zhí)行。規(guī)制執(zhí)行機構在規(guī)制執(zhí)行中一樣受到來自公眾、民間借貸機構的監(jiān)督。同時，由于正規(guī)金融機構與民間借貸規(guī)制活動有著密切的關系，因此也參與到民間借貸規(guī)制中，對民間借貸規(guī)制執(zhí)行進行監(jiān)督。

 

 一、  我國民間借貸規(guī)制的影響因素

政府的一個規(guī)制行為會受到政治、制度等多方面的影響，尤其是規(guī)制關系表現(xiàn)為多重委托-代理關系時，信息對稱性、制度完善程度、政治約束都會影響規(guī)制的結果，比如Brateutigam和Owen就指出信息不對稱，利益集團利用可能通過制造有利于自身的事實，引導規(guī)制機構向對利益集團有利的政策傾斜。^[1]而我國民間借貸的規(guī)制也不可能獨立于一個“真空”中，也會受到外界的影響，這些因素相互作用，最后形成我國民間借貸規(guī)制的結果。本文擬從影響民間借貸的因素出發(fā)，探尋民間借貸規(guī)制的形成過程，從而嘗試為民間借貸規(guī)制現(xiàn)狀提供一種解釋。當然，影響我國民間借貸的規(guī)制的因素是多種多樣的，本文主要借助美國學者拉豐的觀點，從信息不對稱、交易成本、政治或行政約束這三個因素來進行分析。

（一）信息不對稱

我國對民間借貸信息的監(jiān)測和公開尚顯不足，導致我國存在著中央政府、正規(guī)金融機構、民間借貸機構、地方規(guī)制機構之間信息不對稱。第一，中央政府與規(guī)制執(zhí)行機構信息不對稱，規(guī)制執(zhí)行機構在規(guī)制執(zhí)行中占優(yōu)勢。我國幅員遼闊，各個地方的初始條件、發(fā)展水平、要素稟賦、民俗文化差異較大，中央政府對民間借貸的直接管理受到限制，只能主要依靠地方政府和直屬機構。但中央與地方的民間借貸信息渠道并不暢通，民間借貸信息缺乏透明度、公開度，因此中央政府對地方規(guī)制機構的規(guī)制情況無法及時、準確、全面的了解，對于監(jiān)測工作質量的相關規(guī)制缺乏有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)中央直屬政府和地方政府瞞報、隱報真實民間借貸信息。第二，我國民間借貸中央政府與民間借貸機構信息不對稱，規(guī)制執(zhí)行機構對民間借貸機構和借貸個人掌握的信息較少。民間借貸監(jiān)測范圍狹窄，監(jiān)測對象代表性不顯著，監(jiān)測質量不高使得中央政府無法完全掌握與民間借貸相關的信息。

(二）規(guī)制制定法律約束弱

目前，我國民間借貸規(guī)制法律還不健全，民間借貸規(guī)制法律約束力弱，具體表現(xiàn)為：（1）民間借貸的立法較少、法律層次不高，規(guī)范性法律文件主要是國務院的行政法規(guī)及人民銀行頒布的部門規(guī)制、辦法。（2）關于民間借貸的規(guī)制法律法規(guī)相互沖突。比如我國《合同法》、《民法通則》規(guī)定“合法的借貸關系受法律保護”，但是在行政法規(guī)、規(guī)章中大部分民間借貸活動被列為取締范圍之內，因此規(guī)制活動中對于借貸活動是否合法難以區(qū)分。（3）民間借貸活動的法律邊界模糊，法律法規(guī)滯后。1997年我國《刑法》第一百九十二條指出“以非法占有為目的，適用詐騙手段非法集資，數(shù)額較大的行為為非法集資”，其中非法吸收公眾存款為未經(jīng)中國人民銀行批準，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內還本付息的活動。但是在法律文件中對于“非社會不特定對象”和對“數(shù)額較大”也沒有進行明確，這造成很多合法的民間借貸活動被視為非法融資行為而受到打擊和取締。

（三） 正規(guī)金融與民間借貸機構地位的非平等性

我國中央政府與西方國家不同，具有政治上的約束，即發(fā)展中國特色的社會主義的需要。國家在發(fā)展金融業(yè)的問題上，尤其是在發(fā)展銀行業(yè)上不僅是做強做大企業(yè)的經(jīng)濟問題，更是堅持社會主義公有制地位的重大問題。這導致一直以來我國中央政府對銀行業(yè)不同所有制企業(yè)進行規(guī)制時，更重視發(fā)展具有公有制性質的正規(guī)金融機構，限制私有制性質的民間借貸發(fā)展。同時，由于正規(guī)金融機構的金融穩(wěn)定性大于民間借貸機構，為了保持金融的穩(wěn)定和社會主義的穩(wěn)步發(fā)展，因此，中央政府的政策傾斜于正規(guī)金融機構。

（四）規(guī)制執(zhí)行行政約束不足

1、規(guī)制執(zhí)行機構存在多重行政目標。地方政府和中央直屬機構作為中央政府和民間借貸機構的中間橋梁，其雙重的身份導致其在民間借貸規(guī)制中面臨著多重的目標。中央直屬機構、地方政府作為地方性的金融監(jiān)管機構，受地方經(jīng)濟發(fā)展要求的影響，需要對民間借貸采取支持的態(tài)度，但同時中央直屬機構、地方政府又被要求對金融進行監(jiān)管，其職責要求其建立一個有序穩(wěn)定的金融環(huán)境，并承擔對民間借貸違規(guī)違法行為的監(jiān)管和整治。

2、規(guī)制執(zhí)行過程監(jiān)督缺失。一方面，我國銀監(jiān)會和中國人民銀行共同管理民間借貸規(guī)制的執(zhí)行，但它們之間沒有明確分工，職能存在交叉重疊。國務院令247號第6條規(guī)定，民間金融的監(jiān)管主體為人民銀行，地方政府給予必要的協(xié)助。但《銀行監(jiān)督管理法》第44條又將民間借貸監(jiān)管職責授予銀監(jiān)會。2005年國務院內部會議上進一步明確銀監(jiān)會負責非法集資的認定、取締等相關工作。另一方面，中央直屬機構在地方借貸規(guī)制上缺乏獨立的執(zhí)行人員和能力，再加上中央直屬機構在一定程度上要聽從地方政府黨委書記的管理，中央直屬機構受地方政府主導。

 

    二、民間借貸規(guī)制發(fā)生機理分析

   （一）規(guī)制政策制定偏袒正規(guī)金融機構

根據(jù)圖2我國民間借貸的規(guī)制模型，我國中央政府接受公眾委托對民間借貸進行規(guī)制，在理想狀態(tài)下，中央政府將根據(jù)市場規(guī)律對民間借貸進行規(guī)制。由于改革開放后，我國逐漸由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，經(jīng)濟社會發(fā)生了很大的變化，原有的對民間借貸嚴格規(guī)制已經(jīng)不適應社會發(fā)展的需要。尤其是民間借貸作為我國正規(guī)金融的重要補充為經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻，要求中央政府應按照市場規(guī)律放松民間借貸規(guī)制，對原有的嚴格民間借貸規(guī)制進行改革。但在現(xiàn)實中，中央政府在改革規(guī)制中，受到信息、法律、政策的約束，其具體規(guī)制過程表現(xiàn)為以下幾個階段。

 1、市場經(jīng)濟的發(fā)展要求中央政府對民間借貸進行改革，在信息對稱的條件下，代理方中央政府應回應委托方社會的訴求制定新的民間借貸規(guī)制政策。事實上我國民間借貸規(guī)制中存在著信息不對稱，中央政府如果未按實際情況制定規(guī)制，公眾也不一定會發(fā)現(xiàn)，則中央政府可以根據(jù)自己的偏好選擇規(guī)制政策。而規(guī)制的偏向程度取決于信息的不對稱程度、交易成本大小和政治或行政約束程度。

2、當信息越不對稱，公眾對中央政府監(jiān)督就越困難，中央政府可以依據(jù)偏好制定規(guī)制的可能性就越大。當信息不對稱程度小時，中央政府需考慮被發(fā)現(xiàn)的可能性，被發(fā)現(xiàn)可能越大，被公眾揭發(fā)的機會也越大。同樣的情形也發(fā)生在正規(guī)金融機構、民間借貸機構對中央政府的監(jiān)督。中央政府規(guī)制有所偏好被揭發(fā)的判斷依據(jù)取決于交易成本約束和行政約束的健全程度。由于我國民間借貸法律規(guī)制模糊，民間借貸缺乏合法的邊界，對民間借貸規(guī)制相互沖突，導致中央政府制定規(guī)制政策具有較大的自由裁量權，因此即使發(fā)現(xiàn)中央政府的規(guī)制不合理，但也沒有相關的法律依據(jù)來判定規(guī)制是否合理，這為中央政府的政策制定根據(jù)需要產(chǎn)生偏好的可能性更大。

3、中央政府的規(guī)制最后偏向于某個利益集團，取決于各利益集團的影響力。貝克爾認為，所有利益集團都能夠對政治過程施加影響力，影響規(guī)制決策的是所有利益集團的相對影響力，影響力大的規(guī)制決策偏向也較大。由于中央政府機構對正規(guī)金融機構存在偏袒，使得中央政府對于民間借貸的規(guī)制更傾向于對正規(guī)金融機構有利的方面。

4、中央政府制定的規(guī)制對正規(guī)金融機構的有利程度取決于對正規(guī)金融的偏袒的程度。前面提到了，中央政府偏袒正規(guī)金融是由于中央政府對金融穩(wěn)定和金融發(fā)展偏向。當中央政府更偏向金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定時，對正規(guī)金融的偏袒程度更高，對民間借貸規(guī)制更有嚴格，相反當中央政府需要對金融進行改革時，對正規(guī)金融的偏袒程度變小，對民間借貸規(guī)制較為放松。

（二）規(guī)制執(zhí)行存在偏差                           

在信息完全的情形下，地方政府作為規(guī)制執(zhí)行機構，應認真執(zhí)行中央政府制定的規(guī)制。如果地方政府不完全執(zhí)行中央政府的規(guī)制將被中央政府發(fā)現(xiàn)，或者被中央直屬機構發(fā)現(xiàn)匯報給中央政府而受到懲罰，并要求地方政府按照中央政府規(guī)制政策完全執(zhí)行。

1、在實際中，由于中央直屬機構與地方政府同屬同一規(guī)制執(zhí)行層級，二者掌握大致相同的民間借貸規(guī)制信息，而中央直屬機構作為中央政府下派到地方的民間借貸規(guī)制專門機構，負責民間借貸規(guī)制政策的執(zhí)行。所以，如果地方政府對民間借貸進行規(guī)制中存在執(zhí)行偏差，有可能被中央直屬機構發(fā)現(xiàn)并向中央政府反映，使得地方政府被中央政府懲罰，因此地方政府為了不被中央政府發(fā)現(xiàn)存在規(guī)制執(zhí)行偏差，則會對中央直屬機構施壓，由于中央直屬機構與地方政府具有共同的利益，鄧偉認為“規(guī)制者與經(jīng)營者的利益相關性較大，意味著規(guī)制俘虜不是一種可能而是一種事實” ^[2]，地方政府主導地方民間借貸規(guī)制執(zhí)行，實現(xiàn)對中央政府隱瞞地方真實信息。因此，我國地方政府在執(zhí)行民間借貸規(guī)制中信息并不對稱，并且地方政府規(guī)制執(zhí)行的偏差程度取決于信息的不對稱程度。當信息較為透明時，地方政府的規(guī)制執(zhí)行偏差就較校，而當信息不對稱時，偏差程度越大。

2、信息不對稱為地方政府民間借貸規(guī)制執(zhí)行偏差創(chuàng)造了條件，但地方政府執(zhí)行還需考慮地方的雙重目標。當中央政府對民間借貸規(guī)制嚴格，同時對地方政府對民間借貸規(guī)制執(zhí)行情況進行嚴格規(guī)制時，完全執(zhí)行規(guī)制時獲得的效用大于不完全執(zhí)行規(guī)制時的效用，地方政府將對民間借貸實行嚴格規(guī)制。根據(jù)上面的推理，地方政府在中央政府放松民間借貸規(guī)制時，反而采取更為保守的規(guī)制。尤其是中央政府要求地方政府承擔小額信貸規(guī)制風險，地方政府提高了小額信貸的準入門檻，而對于中央政府沒有明確要求承擔金融風險的其他民間借貸形式，中央政府仍采取較為寬松的民間借貸規(guī)制方式。

三、 我國民間借貸規(guī)制完善建議

盡管溫州借貸危機發(fā)生后，我國加快了民間借貸規(guī)制改革，但只有破除阻礙民間借貸規(guī)制改革的藩籬，才能使得民間借貸規(guī)制改革更為順利進行。因此，結合影響規(guī)制的三個因素，提出三點建議。

（一）健全信息披露制度

波特認為，“從最廣義的層面看，政府最根本的角色是扮演信息提供者” ^[3]，因此政府應著力于健全民間借貸的信息公開制度。

1、政府應改變傳統(tǒng)的信息收集方法，健全民間借貸監(jiān)測網(wǎng)絡。在監(jiān)測主體上，轉變民間借貸由人民銀行進行監(jiān)測的理念，建立多主體的民間借貸監(jiān)測網(wǎng)絡，由民間借貸監(jiān)管專門機構統(tǒng)一組織，地方政府協(xié)調，聯(lián)合公安、法院、國土局、公證處、經(jīng)貿(mào)局、房產(chǎn)局、工商局和金融機構等共同組建的民間借貸監(jiān)測網(wǎng)絡。在監(jiān)測方式上，擴大監(jiān)測的對象數(shù)量，使監(jiān)測樣本盡可能的多從而結果越接近真實數(shù)據(jù)。在監(jiān)測內容上，除借貸利率外，還應包括民間借貸的規(guī)模、借貸方式、資金流向、手續(xù)完備狀況及違約糾紛等。

2、政府應健全信息披露制度。第一，建立監(jiān)管部門同工商、稅務、審計等部門規(guī)范高效的信息交流渠道，以提高民間借貸規(guī)制者的信息處理能力，對民間借貸風險及未來趨勢進行預測。第二，建立信息披露平臺。積極搭建一個透明、快捷、高效、誠信、安全的民間借貸信息交流平臺，鼓勵民間借貸行業(yè)組織及民間借貸機構、民間借貸個人通過平臺進行信息交流，以降低民間借貸供給者和需求者的信息搜尋成本和逆向選擇。

3、提高民間借貸機構的組織化程度。組織化的程度越高，越有助于對信用審核、借貸契約、信息處理等方面的管理。美國民間借貸的發(fā)展以組織化為主要形式，而高度的組織化使得美國民間借貸的監(jiān)管更加容易。早期美國的民間借貸由儲蓄貸款協(xié)會和信用社兩種組織形式構成。美國的儲蓄貸款協(xié)會是一種類似于輪轉儲蓄和信貸協(xié)會的機構，它們有的在聯(lián)邦政府進行注冊，有的則在州政府注冊，有的選擇了保險機構或參加聯(lián)邦存款保險體系，以互助組織的形式存在。美國的信用社有雇員組成的職業(yè)性信用合作社、行業(yè)性信用合作社、社區(qū)信用合作社三種形式，其將不同的會員以信用社的形式結合在一起。同時，1958年美國國家小企業(yè)局根據(jù)國會批準的法案，鼓勵建立中小企業(yè)投資公司，據(jù)統(tǒng)計，美國還有上萬家專門從事中小企業(yè)服務的中小企業(yè)投資公司。為了突破民間借貸的地域發(fā)展局限，美國大力發(fā)展社區(qū)銀行^③，為中小企業(yè)和中低收入家庭的消費和投資提供了資金支持，截止到2005年美國僅社區(qū)銀行已到達8932家^[4]。因此我國在民間規(guī)制過程中，應在嚴格監(jiān)管和建立有效市場準入、退出機制的前提下，努力降低民間借貸準入門檻，允許互助協(xié)會、私人銀行、貸款公司等民間借貸組織的成立，實現(xiàn)民間借貸的組織化和制度化，促使民間借貸被納入到監(jiān)管范圍之內，有效的避免因民間借貸規(guī)制個體分散難以監(jiān)測的難題。

（二）完善民間借貸法律體系

1、在立法上對民間借貸的合法邊界予以明確規(guī)定。南非和香港通過對民間借貸準入門檻法律規(guī)定，確認了民間借貸的法律邊界，對于我國有一定的借鑒意義。如南非的《高利貸豁免法》規(guī)定對于個人或機構，如果貸款金額小于5000美元，不論其利率的高低，只要到小額信貸管理機構進行登記即可視為合法。因此，借鑒國外經(jīng)驗，我國應取消對“非法集資”、“非法吸收公眾存款”中對“不特定對象”、“數(shù)額較大”的規(guī)定，以更加明確的標準劃定合法民間借貸的標準。

2、縱觀國外民間借貸的法律規(guī)制，可以發(fā)現(xiàn)承認其合法的地位，將民間借貸納入到規(guī)制范圍是國外規(guī)制民間借貸成功的基本經(jīng)驗。我國應先廢除《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《非法金融和非法金融業(yè)務活動取締辦法》、《商業(yè)銀行法》中有關禁止民間借貸的強制性規(guī)范，在明確民間借貸合法邊界的前提下，承認民間借貸在我國銀行業(yè)的合法地位。

3、應盡快出臺專門的《民間借貸法》，在制定過程中應堅持一般性與特殊性相結合的原則。對于非專門性的私人借貸等一般性的民間借貸行為，無需進行規(guī)制，其由《民法通則》、《合同法》等普通民事法律給予規(guī)范。而對于進行由對于那些以營利為目的，專門從事借貸業(yè)務的個人或機構，應對其借貸主體準入、雙方的權力義務、交易方式、契約要件、違約責任和權益保障予以規(guī)定，對民間借貸的規(guī)制機構、注冊部門、注冊程序和申報程序予以明確。同時，完善《合同法》、《中國人民銀行法》中關于民間借貸的規(guī)定，制定《民間借貸機構基本法》、《民間借貸破產(chǎn)法》、《民間借貸機構業(yè)務規(guī)范》等法律法規(guī)。   

（三）健全規(guī)制機構體系

1、為了保證民間借貸與正規(guī)金融的平等地位，民間借貸規(guī)制機構應與負責正規(guī)金融的規(guī)制機構處于平行地位。我國可以借鑒國外的經(jīng)驗，取消中國人民銀行、銀監(jiān)局對民間借貸的規(guī)制職責，將二者對民間借貸的規(guī)制轉移到一個獨立的民間借貸規(guī)制機構，二者主要負責對民間借貸規(guī)制的監(jiān)督。同時，明確該規(guī)制機構在民間借貸規(guī)制中的主體地位，負責制定民間借貸機構規(guī)制政策。

2、盡管國外的民間借貸規(guī)制機構的主體和監(jiān)管方式有所差異，但是其成功的經(jīng)驗有個共同的地方，就是他們的規(guī)制主體很明確。我國必須首先明確民間借貸的規(guī)制主體，我國改變民間借貸多頭管理的局面，明確一個民間借貸規(guī)制的主導規(guī)制機構，其他機構作為民間借貸規(guī)制的協(xié)助規(guī)制機構，并以法律形式進行明確。

3、建立中央-省級-市級-縣級多層級的民間借貸規(guī)制體制。在中央層級，由中央民間借貸規(guī)制機構負責與中央人民銀行共同制定民間借貸政策，及負責下級機構規(guī)制執(zhí)行的監(jiān)督和信息的收集。在省、市、縣級設立民間借貸監(jiān)管分局負責規(guī)制的執(zhí)行，取消地方政府對地方民間借貸的規(guī)制執(zhí)行職能，明確民間借貸規(guī)制機構在規(guī)制執(zhí)行層面的獨立性，地方政府主要進行地方民間借貸規(guī)制機構的協(xié)助。同時，明確規(guī)定地方政府的民間借貸的規(guī)制職責，提高金融穩(wěn)定系數(shù)在政府政績考核中的比例。

 

注釋：

①      委托——代理理論研究的是信息不對稱條件下、不確定性和契約的不完備，代理人會利用自己的私有信息謀取私利，損害委托人的利益，委托人為了實現(xiàn)自己的效用最大化，必須對代理人進行激勵，并輔之以監(jiān)督。

②      銀監(jiān)分局、中國人民銀行支行都屬于中央政府的下派機關，為了行文方面，將其簡稱為中央直屬機構。

③      社區(qū)銀行接近于民間借貸中介機構，其市場定位主要為當?shù)氐募彝?、中小企業(yè)和農(nóng)戶，社區(qū)銀行的董事會由當?shù)鼐用窠M成，它們從當?shù)厣鐓^(qū)吸納存款資金，然后再貸款給當?shù)氐募彝セ蛑行∑髽I(yè)。

 

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               （作者單位：泉州市委黨校理論研究室）